Tres Dinamarcas, cinco Uruguay, un Chile, son a veces las maneras en las que informalmente se habla de la provincia de Buenos Aires, como una manera sintética y comparada para intentar describir su tamaño, población, importancia y complejidad. El Conurbano, denominado como GBA o AMBA, guarda el problema de larga de duración de definir el rol que ocupa al lado de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el de la determinación precisa de sus límites y configuración, y el debate acerca de si forman o no una unidad territorial y bajo qué condiciones. Esto ha sido una constante en el tiempo y se ha ido consolidando a medida que la provincia sigue creciendo y, con ese crecimiento, se profundiza su complejidad y problemática.
A lo largo del desarrollo de una investigación que hemos realizado sobre la historia de las políticas sociales de la provincia de Buenos Aires desde 1983 hasta 2015,[1] ha surgido reiteradamente la referencia a la cuestión de la configuración institucional de este aglomerado, escasamente tratada en investigaciones históricas y políticas. En esa vasta superficie que alcanza a los 307.571 km², en la densidad de población en la zona centro frente a la escasa población del interior, en la importancia de su producto bruto interno y en la complejidad social que implican estos desbalances, se destaca justamente la situación de los partidos-municipios que denominamos de manera genérica el Conurbano.
La idea y la realidad del Conurbano como una zona propia no existió desde siempre. Fue fruto de un debate político que se manifestó en las décadas de 80 y 90 en el período de rotación política en la provincia entre el gobierno de la Unión Cívica Radical (1983-1987) y la llegada al poder del gobierno justicialista de Antonio Cafiero en diciembre de 1987, pero cuyos antecedentes se remontan prácticamente a la década del 40. Este ha sido un aspecto prácticamente inexplorado en la literatura contemporánea histórica y política del período, excepto en los aspectos electorales (Ollier, 2010). Pero existe una amplia producción desde el punto de vista del planeamiento urbano y el urbanismo, con foco en los aspectos políticos institucionales de su configuración, y especialmente con el problema de la relación o articulación con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Desde que el debate emergió, la noción de Conurbano denota un conjunto de atributos, la mayoría de ellos negativos, que se activan al nombrarlo. Su uso se ha extendido de tal manera que incluso existe hoy una literatura, una cinematografía y una música del Conurbano, en fin, una construcción cultural sobre sus aspectos cotidianos. Con frecuencia, esa construcción incluye las referencias a los temas de narcotráfico, violencia e inseguridad, y al supuesto grado de amenaza que ejerce sobre la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Pese a ello, como nos dijo en una entrevista Juan Antonio Portesi, quien fue ministro de Gobierno de la gestión radical del gobernador Armendáriz: “la provincia de Buenos Aires es la locomotora que, puesta en marcha, arrastra al resto del país”.
En las entrevistas realizadas en el marco de la investigación mencionada, el tema surgió con una inesperada fuerza y con múltiples matices. En este artículo pretendemos recuperar parte de la información producida en ellas sobre su constitución como espacio institucional-territorial. La existencia de esa forma de nombrar ese espacio geográfico y social se derrama también sobre la cuestión de la configuración de identidades territoriales y políticas, y sobre los temas de gobernabilidad de ese territorio que tienen enorme peso en el análisis, como los de caudillismo y clientelismo. Va de suyo la centralidad que tiene el uso del concepto para la aplicación del tipo de políticas educativas, sanitarias y sociales que son el foco de este trabajo.
Pero la introducción y el uso de este término –aparentemente unívoco y que evoca en cada lector o hablante un conjunto de características de enorme complejidad social– tiene una historia que se remonta, por lo menos, a la atención que puso la última y más sangrienta dictadura entre 1976 y 1983 –cuando todavía se lo nombraba sólo como el Gran Buenos Aires. En ese territorio tuvieron lugar un gran número de conflictos, muchos de ellos por el acceso a tierras y vivienda, problema de largo plazo profundizado por las políticas del período. También fue resultado de las políticas económicas que aplicó la dictadura, que se tradujeron en el desmantelamiento de su trama económica y, por lo tanto, de la trama social, y derribó el modelo de desarrollo consolidado en las fases de sustitución de importaciones, cuyo resultado había sido la formación de la red de fábricas, talleres, servicios y, por lo tanto, puestos de trabajo y sostén de las trabajadoras y los trabajadores que vivían en el área, con la consiguiente formación de identidades sociales y políticas. Se desmanteló la estructura productiva con las políticas neoliberales de apertura económica indiscriminada. La represión se ensañó con quienes resistían a esa transformación que no tenía un horizonte de finalización, debido a que “el Proceso no tiene plazos, sino objetivos”. Ya en mayo de 1978, el ministro de Gobierno de facto de la provincia, Jaime Smart, señalaba en un medio de prensa nacional que “el Gran Buenos Aires es ingobernable”. ¿Qué hacer, entonces, con esa área y su población, además de aumentar los niveles represivos? Recuerdo haber hecho en ese período un trabajo de campo en un complejo de vivienda social al que entraba el Ejército, departamento por departamento, para chequear que sus ocupantes coincidieran con quienes figuraban en el acta de adjudicación de cada vivienda. Recuerdo también la persistencia de las y los habitantes del ex IAPI de Quilmes, donde también trabajaba, en hablar del pasado de movilización que no olvidaban.
Entre la producción académica que se ocupa del tema desde la perspectiva urbana, mencionaremos especialmente las siguientes contribuciones, en las que se pueden encontrar precisiones que por su complejidad escapan al texto que presentamos. En el año 2000 se puede consultar a Tomás Calello (2000), del Instituto del Conurbano de la UNGS, y el documento Lineamientos estratégicos para la región metropolitana de Buenos Aires (Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda, 2007), o a Leonardo Fernández (2020), además de los textos incluidos en las páginas sucesivas. Tal como señala Fernández en un artículo en el que se ocupa del Conurbano como problema político, la construcción social y política del concepto metropolitano está atrapada en una dicotomía ciudad-conurbano que entiende al Conurbano como “la geografía extramuros de la Capital Federal”. Este problema y planteo se remonta ya a la década del 40, en la que las empresas de servicios públicos en expansión comienzan a incluir al Gran Buenos Aires en una unidad de intervención compartida con la Capital Federal, convirtiéndola incluso en categoría censal. En el Plan Regulador de Buenos Aires (1958-1965) aparece el tratamiento del conjunto del Gran Buenos Aires como un todo orgánico, en el que se destaca la influencia de la Ciudad de Buenos Aires sobre toda la conurbación. En todo caso, viendo la escala metropolitana, la articulación entre “ciudad” y “conurbano” está signada por la imposibilidad de definir en el plano técnico una unidad política de planeamiento. Se sucedieron a esos esfuerzos otros, como los del CONADE durante la dictadura de Onganía, pero fue la dictadura del Proceso la que propuso importantes iniciativas ancladas en el grado de amenaza que se le asignaba a la región, en el marco de la imperante Doctrina de la Seguridad Nacional. La homogeneidad política de la dictadura en todo el país facilitó la articulación con la provincia de Buenos Aires y la jurisdicción federal (Fernández, 2020).
Como también señala Calello (2000) para el período 1970-1990, “desde el comienzo del período considerado, el crecimiento vegetativo supera al migratorio, en tanto que la región pasa de tener 9.700.000 habitantes en 1980 a casi 10,8 millones en 1990”. En ese momento se constituye el AMBA (Área Metropolitana de Buenos Aires), entidad interjurisdiccional que aspiraba a coordinar el planeamiento metropolitano del territorio conformado por la Capital Federal y los entonces 19 partidos del Gran Buenos Aires”. Fernández (2020) señala que la última dictadura “propuso importantes y costosas iniciativas que intentaron revertir el escenario demográfico y productivo, impulsando una serie de proyectos infraestructurales y legislativos, algunos bajo resortes represivos. (…) Precisamente los argumentos de ‘congestión urbana e industrial’ del conurbano bonaerense, ‘desequilibrios’ regionales con respecto al interior del país y ‘ecológicos’ relacionados con el hacinamiento poblacional y fabril, se ubicaron bajo los imperativos de la mencionada Doctrina de la Seguridad Nacional”. Oszlak (1991), por su parte, en sus trabajos sobre las políticas de acceso a la vivienda, erradicación y movimientos de población durante la dictadura, señalaba el objetivo de “descomprimir políticamente el Gran Buenos Aires”. La coincidencia de la gestión del intendente de facto Osvaldo Cacciatore en la Capital Federal durante la dictadura con la de Ibérico Saint-Jean en la provincia creó condiciones propicias para que intentaran intervenir sobre los déficits en materia de urbanismo, ecología e infraestructura que incidían en la vida de la población, cualquiera fuera el costo que éstas tuvieran para las y los pobladores no consultados. El CEAMSE, cinturón ecológico para la disposición de los residuos a cielo abierto, surge en este momento como asociación entre la Capital, la Provincia e importantes inversores privados.
El gobierno radical
Terminada la dictadura, asumen en la Provincia las autoridades de la UCR, con el doctor Alejandro Armendáriz como gobernador y la arquitecta Elva Barreiro de Roulet como vicegobernadora. Como habría de suceder en la sucesión del año 1987 con Antonio Cafiero, los equipos de gobierno radicales habían participado de manera intensiva en actividades de formación política y diseño de la plataforma electoral. El Centro de Participación Política (CPP) dirigido por Jorge Roulet, esposo de la vicegobernadora, tenía fuerte preocupación por los temas institucionales y ambientales de la provincia, que incluían el darle una respuesta a la cuestión institucional-espacial de la Capital Federal y su área circundante, para resolver muchas de las cuestiones que el gobierno de la dictadura había abordado desde el punto de vista espacial, pero con el objetivo de disciplinar a las y los habitantes del área, como dijo Smart: por la “ingobernabilidad del Gran Buenos Aires”.
En la entrevista para esta investigación, consultada sobre las políticas relevantes del período, dice la arquitecta Roulet: “nosotros creamos durante nuestro gobierno lo que se llamó el área metropolitana de Buenos Aires, el AMBA. Fue un convenio iniciado por nuestro ministro de Gobierno, Juan Antonio Portesi, con el intendente de la ciudad de Buenos Aires que era Julio César Saguier. Se hizo un convenio provincia-municipio y al año empezó a funcionar de manera muy consistente la institución AMBA. Es más, en nuestro programa de obras públicas hubo muchas de ellas que estuvieron orientadas a resolver problemas de toda esta superficie”. Probablemente, esta iniciativa haya sido una forma de dar otra respuesta frente al diseño autocrático de soluciones para estos problemas propio de la dictadura militar. Soluciones que, tratando de encontrar alternativas para los viejos problemas de coexistencia provincia-ciudad, trataban de dar respuestas que habían resistido activamente a la acción de la dictadura. Cuando el radicalismo asume el gobierno, el tema se focaliza en la Dirección Provincial del Conurbano ubicada en el Ministerio de Gobierno. Pero, como señala un entrevistado justicialista, “los radicales tenían un equipo orientado hacia el urbanismo y la integración con la Capital”. Es decir que se trataba de una doble vía, la atención a los problemas del conurbano con una dirección provincial, y la articulación con la Capital Federal vía la participación en el AMBA. Esta preocupación también se expresó en el intento descentralizador del gobierno nacional, especialmente cuando se lanzó la iniciativa del traslado de la Capital Federal a una zona más periférica –Viedma-Carmen de Patagones– que fue finalmente solo un proyecto dirigido a atenuar la primacía de la ciudad de Buenos Aires.
En la apertura de sesiones de la Legislatura Bonaerense del año 1985, el gobernador Armendáriz dijo: “Hemos promovido la constitución del Área Metropolitana de Buenos Aires para que, conjuntamente con la Municipalidad de Buenos Aires, el Estado Nacional y sus empresas, pueda encarar la resolución de problemas que llegan incluso a atentar contra la dignidad del ser humano”, refiriéndose con este párrafo a la situación de privación en el acceso a servicios públicos de sectores de la población. Preocupado por la falta de satisfacción de las demandas básicas de la población, añade que “el gobierno ha impulsado la actividad interjurisdiccional y mantenido una relación permanente de coordinación y reciprocidad con las autoridades nacionales, estatales y de la Municipalidad de Buenos Aires”. Es decir, el AMBA como perspectiva de articulación entre dos territorios, desiguales y eventualmente con intereses contradictorios, dispuestos a colaborar en el marco de un diseño institucional novedoso, en cuya presentación el actor que aparece desdibujado es justamente el Conurbano. En el mismo discurso, al enumerar los aspectos relevantes, se lo menciona con funciones hacia adentro de la Provincia, y no en el marco de la articulación propuesta. Por último, en el mismo discurso, el gobernador Armendáriz señala que “la Dirección del Conurbano Bonaerense está trabajando en el ordenamiento y transformación de la zona, en conformidad con las pautas orientadoras del plan de gobierno para el período 1984-1987”.
En 1987, ya pasada la segunda mitad de su gobierno y ya derrotado el radicalismo en la provincia de Buenos Aires, el presidente Raúl Alfonsín creó una Secretaría dependiente la Presidencia de la Nación, en la que designa al exministro del Gobierno Bonaerense, el doctor Portesi, denominada Comisión Nacional del Área Metropolitana de Buenos Aires (CONAMBA) que funcionó hasta la asunción del expresidente Carlos Menem y que, según la arquitecta Roulet, fue desactivada. Su objetivo era “impulsar acciones mancomunadas para mejorar condiciones de funcionalidad y habitabilidad en el área metropolitana”, definiendo el área como la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires más los 19 municipios del Conurbano Bonaerense, “la que constituye una de las grandes preocupaciones nacionales, pues encarna la representación del modelo centralizador de decisiones y concentrador de actividades, y la absorción de población de casi todo el territorio nacional” (Fernández, 2020). Pese a esta afirmación de las y los entrevistados, Fernández y otras fuentes destacan que en 1995 –varios años después de la asunción de Menem– la CONAMBA publica el estudio El conurbano bonaerense. Relevamiento y análisis, encargado a principios de la década por el gobierno provincial, financiado por el Consejo Federal de Inversiones (CFI) y publicado por el Ministerio del Interior, como parte de un conjunto de estudios de base para la transformación institucional, entre los que se puede mencionar la subdivisión de algunos municipios del AMBA del Proyecto Génesis 2000. Mientras tanto, es de señalar que el cambio producido en la Reforma Constitucional del año 1994, al habilitar la creación de regiones, facilitó retomar esta cuestión de la configuración de unidades territoriales mayores. En ese marco, en 2001 el Senado de la Nación aprobó por unanimidad un proyecto del senador radical José María García Arecha, exhortando a la Ciudad y a la Provincia a crear la Región Metropolitana.
El gobierno justicialista
Mientras estos procesos tenían lugar a nivel nacional, en la provincia de Buenos Aires triunfa una opción extrapartidaria y renovadora del peronismo tradicional –con el nombre de Frente Justicialista para la Democracia y la Participación, FREJUDEPA, en 1985, y Frente Justicialista Renovador dos años después– encabezada por Antonio Cafiero, quien asume como gobernador de la provincia de Buenos Aires el 10 de diciembre de 1987. Tal como sucedió con el radicalismo, el desarrollo de la plataforma y el plan de gobierno presentados en su campaña preelectoral se basó en la creación de un grupo de técnicas y técnicos partidarios reunidos en el Centro de Estudios para la Renovación Justicialista (CEPARJ), donde se discutieron los temas que habrían de ser los más relevantes para la gestión. El CEPARJ no fue solo un enclave porteño. Tuvo delegaciones en otros lugares del país, como en la ciudad de La Plata (Recalde, 2018; Pereyra, 2016). No hay referencias al problema geográfico-institucional en los contenidos de las áreas de trabajo de CEPARJ, que son más bien temático-sectoriales –economía, finanzas, vivienda, educación, salud, entre muchos otros–, tal como es razonable para programar las acciones de una administración provincial (Gómez, 2020).
El CEPARJ, en su estrategia de trabajo participativa, realizó una propuesta de documento programático denominado Bases para el Plan Trienal Justicialista, sobre parte del cual el luego gobierno provincial, en la segunda mitad de 1988, elaboró otro documento con distintos niveles de articulación con el ya mencionado, que se denominó Plan Trienal 89/91 y contiene la programación de todas las actividades en las distintas áreas de gobierno. Este último incluye menciones al tema que nos interesa. Entre los puntos a destacarse en los aspectos regionales provinciales, aparecen como zonificaciones solamente el Gran Buenos Aires, el Gran La Plata y la Cuenca del Salado (Recalde, 2018), sin menciones a iniciativas extra provinciales o de coordinación. Como resultado de las mesas de Formulación de Proyectos y de Programas Municipales, en las que se recabó información de 2.600 propuestas recibidas, las iniciativas fueron agrupadas en cuatro programas regionales: Desarrollo del Delta Paraná, de la Cuenca del Salado, del Noroeste de la provincial afectado por inundaciones, y ahora sí, denominado de otra manera –partidos del Gran Buenos Aires–, el Conurbano Bonaerense. En el punto 2.9 “Aspectos regionales provinciales” de las Bases del CEPARJ, en el acápite 2.9.1 se plantea la cuestión del Gran Buenos Aires: “Una propuesta política para el área de los partidos del Gran Buenos Aires debe partir de una evidencia incontestable: los 19 partidos forman una unidad funcional con la Capital Federal. Desmembrar esa unidad conllevaría el riesgo de agravar problemas y brechas ya existentes en el área. La Avenida General Paz no puede ni debe ser la divisoria entre la riqueza y la pobreza, entre el confort y las carencias”.
A esta consideración de unidad funcional debe agregarse el hecho de que sobre el área se ejercen distintas y diferentes jurisdicciones: la del gobierno provincial y la de los municipios, competencias a las que deben sumarse aquellas referidas a las reparticiones y empresas del Estado nacional –OSN, SEGBA, Gas del Estado, Vialidad Nacional, FCA– cuyos planes de inversión y políticas tarifarias han representado y representan no pocas veces elementos estructurales para el desarrollo del área. Luego de señalar una serie de acciones a desarrollarse, el documento del CEPARJ concluye que “el Justicialismo Renovador, inspirado en estos objetivos, propondrá la constitución de un ente interjurisdiccional regulador que sea el instrumento de la concertación de todos los sectores involucrados”. Es decir: menos que un esfuerzo de refundación institucional y territorial –como el que implicaría el CONAMBA radical de concertación entre dos jurisdicciones sumamente desparejas– se propone la creación de un ente que involucrará a ambas, con carácter regulador, especialmente en relación con la operatoria de los servicios manejados por el Estado nacional. En fin, el objetivo de cerrar brechas internas en la misma provincia de Buenos Aires y disminuir las de acceso al bienestar entre Provincia y Capital Federal.
Con una perspectiva mucho más política que el enfoque de arquitectura político institucional propio del radicalismo, uno de los entrevistados señala –en relación con el tema bajo análisis– que “nosotros mostramos la ruina industrial que había hecho el Proceso. Nosotros mostramos que el Proceso había actuado contra el Conurbano para actuar contra el peronismo. Había actuado contra el Conurbano como área física y contra el Conurbano como área industrial… Desindustrializó, empobreció”. Consistentes radicalismo y peronismo en la caracterización sobre las estrategias destructivas de la dictadura, los énfasis son distintos, y ellos determinan las acciones. Dos lecturas de un mismo escenario: por un lado, destrucción material y humana dirigida a terminar con el peronismo y sus actores concretos; por el otro, una visión fundamentada y tecnocrática sobre una reparación basada en la optimización de la gestión. Fernando Suárez, que provenía del Gran Buenos Aires, y con experiencia previa como consejero escolar y concejal en la zona Sur, asume como director provincial del Conurbano, área perteneciente al Ministerio de Gobierno. Habida cuenta de que en el ajedrez de la burocracia estatal –como en otras– la locación de una oficina da indirectamente la pauta de su relevancia, dice: “nosotros tuvimos una oficina el primer año, en el 87 o a principios del 88: estábamos en la propia Casa de Gobierno, porque ahí funcionaba la Subsecretaría. Teníamos un montón de gente que habíamos heredado de los radicales, como sesenta, que querían hacer el AMBA, pero era un Conurbano visto desde la idea metropolitana de los arquitectos, de los urbanistas. Cuando vi eso, hablé con [el exministro de Gobierno] Luis Brunati y le dije: ‘creo que esto es otra cosa, estos son municipios, y nosotros hablamos de un Conurbano político institucional. Yo estoy en un Ministerio de Gobierno. Al AMBA dejémoslo como área, para ir trabajando’. Esa visión tenía que ver con la creación de organismos comunes, aunque también fui la parte oficial de la relación con el CEAMSE… Que era todo el tema de la basura”. Y agrega: “empecé a insistir en que no debíamos tener una visión conjunta [se refiere al AMBA-Conurbano]. Al revés, la visión conjunta no venía mal para la planificación urbana futura, pero había que tener una política especial para el Conurbano, y justo la Provincia es la responsable. Que no me metieran en el kilombo de arreglar las relaciones con la Capital. Los radicales de la Provincia del gobierno anterior estaban subordinados a la cuestión nacional y capitalina. Tenían poco interés en ese Conurbano que se fue convirtiendo después en un sujeto político”. Esta afirmación se ubica en el momento en que Alfonsín era presidente y Facundo Suárez Lastra intendente –por designación de aquél según las normas de la época– también radical. Esta coexistencia política se mantuvo durante los primeros 19 meses del gobierno provincial de Cafiero –hasta la renuncia de Alfonsín.
La elaboración del Informe del Conurbano Bonaerense refuerza la progresiva sustitución del uso del término “Gran Buenos Aires” y se remite a los antecedentes fijados en otro documento provincial, el Plan Trienal 89/91 ya mencionado. Constituye tal vez la más importante contribución para el análisis de los problemas del área. Su coordinación general estuvo a cargo del director provincial del Conurbano, el ya mencionado Fernando Suárez, en el momento en que la gestión del Ministerio de Gobierno estaba a cargo de José María Díaz Bancalari. Siete organismos de dicho Ministerio participaron en su elaboración, tal como figura en los créditos de la publicación, mientras que los equipos estuvieron dirigidos por nueve funcionarios con la colaboración de otras y otros profesionales. El prólogo define el Conurbano bonaerense: “el mismo abarca toda el área metropolitana, con la Capital Federal, que reclama una atención preferencial y prioritaria, con miras a iniciar un proceso de recuperación de los recursos físicos y materiales, con una actitud ética a partir de la puesta en valor de la condición humana y familiar”. Agrega que “esta afirmación se fundamenta en razones de índole geográfico-territoriales, económicas, sociales, demográficas y ecológicas, que trasciende el área sin reconocer límites políticos ni jurisdicciones administrativas, por lo cual dicha atención constituye un paso fundamental e ineludible”.
Dice el coordinador del estudio: “respecto del Informe, creo que hicimos gran parte de la primera etapa de la teoría del Conurbano. ¿Qué es esto del informe? Esas cosas las desarrollamos nosotros… Y la otra era el tema de las inundaciones”. Mientras estos debates y reacomodamientos tenían lugar, el Informe señalaba, entre otros datos impactantes, que la esperanza de vida de un habitante bonaerense era muy inferior a la de uno de la Capital Federal. Dijo el gobernador Cafiero en la sesión de apertura de sesiones de la Legislatura, el 2 de mayo de 1991: “En ese mundo, a pocos kilómetros de la Capital Federal, donde es imposible satisfacer las necesidades básicas, una persona puede esperar que su vida dure, en promedio, 17 años menos que la de un vecino de la ciudad de Buenos Aires”. Y agregó: “el Conurbano no es homogéneo: en el segundo cordón del Gran Buenos Aires la mortalidad infantil es 20% mayor que la del primer cordón”. Mientras tanto, la complejidad social del Conurbano seguía creciendo, y así lo evidencian los discursos de los gobernadores de toda la década de los 90, en los que dan cuenta de su crecimiento cuantitativo y sus problemas, de muy difícil abordaje.
Un cafierismo galvanizado por la llegada al gobierno, por la consolidación de la renovación peronista y conmovido por el estado de situación social en que encuentra a la provincia, considera que es momento de dejar de lado lo institucional y la cuestión del AMBA, produciendo una mayor concentración en el tema del Conurbano propiamente dicho. Esta decisión es motor y resultado a la vez de la producción del ya mencionado informe sobre el área de la gestión cafierista, y será la base política y empírica sobre la que se fundará la necesidad de un Acta de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense. Esta habrá de traducirse en la demanda de una reasignación de los recursos federales coparticipables –conocida como Fondo del Conurbano Bonaerense– que compensaría los puntos de coparticipación que la Provincia había perdido durante el período radical y con la Ley de Coparticipación aprobada en enero de 1988. Si bien parece haber consenso sobre el hecho de la cesión radical de puntos de coparticipación de la Provincia, el doctor Juan Antonio Portesi, entrevistado para esta investigación, brinda otra visión: “ahí viene la injusta acusación que se hace a Armendáriz de haber resignado coparticipación. La coparticipación la resigna, la estableció el Proceso y se vencía el 31 de diciembre del año siguiente, en 1984. Cuando se hace la reunión del Pacto Fiscal que tenían que firmar todas las provincias, prorrogan la ley de Coparticipación vigente y Armendáriz dice ‘yo en estas condiciones no firmo’. Entonces le dicen a Armendáriz: ‘si no firma la Provincia de Buenos Aires, se prorroga el vigente y finaliza la ley de coparticipación: esto va a ser un desastre’. Lo obligaron a firmar, pero firmó con reservas. Eso es lo que la gente no sabe, firmó con reservas el artículo 1 y el artículo 5. La Provincia firma y le prometen a Armendáriz no solo ATN [Aportes del Tesoro Nacional], sino un crédito de la Banca del Lavoro que nunca jamás apareció”.
Por su parte, Antonio Cafiero, en sus memorias, tituladas Militancia sin Tiempo. Mi Vida en el Peronismo, en una nota al pie afirma: “La Provincia de Buenos Aires había perdido desde el año 83 casi ocho puntos de Coparticipación Federal a favor del Gobierno Nacional y las restantes provincias. Se hizo un reclamo para recuperar esos puntos perdidos. El presidente Alfonsín y el ministro de Economía, Juan Carlos Pugliese, eran conscientes de que había que subsanar este tema que comprometía la gobernabilidad de la Provincia de Buenos Aires, pero dada la grave situación económica que atravesaba el país, esto no se podía hacer, sino de manera gradual. Entonces se aceptaron en esta etapa los dos puntos de incremento ofrecidos por el Gobierno. El tratamiento legislativo no fue tan bueno para la Provincia de Buenos Aires, ya que otras provincias querían participar en algo de esos dos puntos ofrecidos. (…) Finalmente, la Provincia de Buenos Aires recibió un poco más de un punto sobre lo parcialmente ofrecido” (Cafiero, 2011: 441).
La ley que creó el fondo de “reparación histórica” que aumentaba las transferencias a la provincia fue sancionada en abril de 1992, y ya durante la gobernación de Eduardo Duhalde –iniciada en 1991– se crea un nuevo organismo para su ejecución, denominado Ente del Conurbano Bonaerense, con rango de ministerio. Dado que esta era la repartición donde estaban los fondos, se debilitaron las estructuras de Asuntos Municipales que estaban en el Ministerio de Gobierno. “El Conurbano, para bien o para mal, quedó en manos del Ente, y todos iban a pedirle algo porque ahí estaba la plata”, dice Fernando Suárez. Ese financiamiento era sustantivo, ya que alcanzaba 600 millones de pesos anuales –en el período del 1 a 1 cambiario. Es un monto estimativo porque la ley inicialmente no fijaba un límite, hasta que en 1996 se sancionó otra ley que fijaba como tope del Fondo los 650 millones de pesos.
Respecto de la ejecución del Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense, puede verse una investigación con ese título de Danani, Chiara y Filc (1997), en la que se destaca la caracterización de Conurbano como “la trama urbana continua que rodea a la Capital Federal, excluyendo la misma”: los 19 partidos existentes al momento de su creación. La “visión de conjunto” que plantea se centra en: a) destacar la postergación relativa a la que la Nación sometiera al Conurbano y al deterioro de las condiciones de vida y la recesión económica; b) la estrategia de la doble nacionalización de la cuestión, de los problemas del Conurbano fundados en el origen de su población: 47% del interior y 11% del exterior; y c) la inscripción de la problemática del Conurbano en el plano de la confrontación entre las provincias y la Capital Federal. Posteriormente, el Fondo de Reparación Histórica fue designado responsable de la implementación del Plan de Justicia Social para el Conurbano Bonaerense. Sus áreas de acción fueron: saneamiento, cloacas, salud, educación y seguridad y justicia, y los programas financiados fueron tanto de infraestructura como de asistencia.
Los cambios en el contexto
Mientras estos debates tenían lugar, la Ciudad de Buenos Aires y el Conurbano como una unidad, los intentos de articulación interjurisdiccional, el divorcio entre las autoridades de los distintos distritos, la conflictividad nacional y de su caja principal de resonancia, el Conurbano, seguían creciendo. Vale la pena recordar que su telón de fondo fue la hiperinflación y los saqueos de los años 1989 y 1990, la adopción de la convertibilidad peso-dólar como política monetaria, la privatización de las empresas de servicios públicos, la transferencia provincial de los servicios educativos, en fin, reiteradas formulas de expresión del cambio en la orientación de la política nacional que generaba subsecuentes crisis en los territorios.
Mientras estos aspectos se iban imponiendo, especialmente a partir de medidas tomadas por el gobierno nacional de Carlos Menem, el Conurbano seguía en un sentido ligado a su suerte y a la capacidad de sus autoridades locales de enfrentar la crisis con los recursos disponibles, incrementados respecto de los anteriores, pero siempre escasos para afrontar los desafíos que implicaba su atención. Era común, entre tanto, para las y los gestores de políticas, enunciar la idea de que “el Conurbano se traga todo”. Entre las buenas noticias, se puede mencionar el éxito en las acciones de infraestructura para paliar las inundaciones del Conurbano y de la cuenca del Salado, y las políticas de regularización dominial de lotes y asentamientos que habían sido ocupados durante la dictadura y ya se habían convertido en barrios de casitas. Este movimiento de lo micro a lo macro construyó un scaling up de lo mucho que las organizaciones populares de la provincia habían aprendido en las múltiples estrategias de ocupación de tierras y de la habilitación para su uso, los lotes con provisión de servicios y la formulación de políticas públicas. Pero también la Provincia recurrió a lo que en otro artículo hemos denominado “las soluciones bonaerenses”: se puede mencionar aquí la creación el Plan PAIS (Programa Alimentario Integral y Solidario) que organizó a alrededor de cien mil personas en comedores multifamiliares y emprendimientos productivos autogestionados; o en el año 1994 el Plan VIDA, gestionado por el Consejo Provincial de la Mujer con su red de manzaneras, trabajadoras barriales voluntarias que hacían el seguimiento de la salud de las mujeres embarazadas y de peso y talla de niñas y niños pequeños, y se ocupaban de la distribución de la leche en base a censos barriales realizados por ellas mismas.
En ese contexto de crisis casi permanente, los fondos del Ente del Conurbano permitieron abordar un gasto social que no estaba garantizado por otras fuentes: entre otras acciones, la provisión de libros y útiles escolares a 800.000 alumnos del ciclo lectivo 1993; más tardíamente, las becas para estudiantes de noveno grado de la Educación General Básica, consistentes en la asignación de 100 pesos –100 dólares– por mes durante todo el ciclo lectivo a un total de 100.000 alumnos y alumnas de hogares carenciados; el financiamiento del plan de recreación PIBES; y la provisión de televisores, videocaseteras y computadoras en las escuelas. Igualmente, se aplicó a obras de infraestructura formuladas en el Plan Quinquenal de Obras Públicas y Realizaciones anunciado en la Legislatura en 1996, incluyendo obras hidráulicas, puertos, reconversión productiva y generación de empleo, recuperación de la región capital –La Plata– y dos grandes ejes de desarrollo –Bahía Blanca y Mar del Plata–, vial, vivienda y aspectos más “blandos”, como inversión social, protección a la familia y transformación educativa.
Pero todos esos esfuerzos, que mejoraron coyunturalmente las condiciones de vida de las poblaciones a las que se dirigían, no pudieron cambiar estructuralmente sus condiciones de vida. Ese sueño expresado por el gobernador Duhalde en la apertura del periodo de sesiones del año 1993, de que el Fondo permitiría “arraigar a la gente y desarrollar la Provincia interior” –con el objetivo de descomprimir el Conurbano– requería, mucho más que acciones paliativas, como el mismo Duhalde dijo en el mismo evento del año 1994: “crear las condiciones adecuadas para que florezcan miles de emprendimientos productivos, yendo en auxilio de los hombres, de la producción y del trabajo”; y que reiteró en la apertura de sesiones siguiente: “Debemos evitar que el Conurbano se siga superpoblando (…) y arraigar a nuestra gente en sus lugares de origen”.
Las condiciones políticas nacionales y provinciales tampoco fueron favorables: en la Nación, la Reforma Constitucional que habilitó la reelección presidencial y que traccionó la Reforma Constitucional de la Provincia fueron escenarios que ocuparon esfuerzos de los gobernantes. Seguía en pie el problema que Portesi llamó “activar a la locomotora”. El gobernador Felipe Solá, en la apertura de sesiones legislativas de 2003, aludió a la nueva realidad social emergente de la crisis social y política de 2001 y señaló: “el desafío consiste ahora en transformar los millones de planes de desempleo en millones de puestos de empleo. El asistencialismo debe ceder el paso a una política productiva. (…) Solo el trabajo, gran ausente de estos años, el gran ordenador social y la gran esperanza de los desocupados, podrá garantizar aquello que hoy es el piso mínimo de nuestro deber social”.
Como se ve, los problemas del Conurbano estaban cada vez más lejos de los que surgían de la articulación o no con la Ciudad de Buenos Aires. Algunos de ellos eran claramente endógenos –sobre todo, la persistencia del crecimiento demográfico desequilibrado frente al relativo estancamiento década tras década de la población de la Capital y la falta de planeamiento urbano. Esto era incentivado por políticas definidas en el plano nacional que se caracterizaron, de manera constante, por la falta de inversión en la infraestructura del Conurbano, frente a una sobreinversión en la Capital Federal, y de ahí la centralidad de la propuesta de “reparación histórica”, la expulsión de la mano de obra de las provincias del interior y las políticas industriales del gobierno nacional. En todo caso, respecto del tema de esta nota, el cambio más importante fue que ese Conurbano era mirado con sospecha “desde” la Capital, especialmente durante la dictadura y parcialmente durante el radicalismo, que pretendían que se articulara desde la Capital, no desde el Conurbano. Con el tiempo y las transformaciones políticas, la mirada se invirtió, y el “problema del Conurbano en sí mismo” se convirtió en algo mucho más importante para la agenda que “el problema que el Conurbano le generaba a Capital”. Bien mirado, este cambio de visión habilita al menos dos miradas, una mala: la vida en el Conurbano se fue haciendo cada vez peor; una buena: el peso político del Conurbano aumenta con la consolidación de la democracia a partir de 1983, y con la estabilidad política que permite la continuidad institucional del peronismo y sus diversas expresiones, aunque, como hemos señalado al principio, el balance académico corriente sobre esta situación está centrado en una lectura que no hace justicia a la diversidad, inventiva y persistencia en la búsqueda de soluciones. Este artículo, en el marco de la investigación sobre el período 1983-2015, intenta brindar elementos de análisis y de reconstrucción de procesos que hasta ahora han recibido poca atención de nuestras comunidades de investigación.
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[1] Agradecemos a las y los entrevistados que se prestaron muy generosamente a la reconstrucción de sus experiencias políticas y de gestión.
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