Políticas públicas en salud mental: avances normativos, demoras materiales y una nueva oportunidad

Andrea Demasi

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El presente artículo tiene como propósito reflexionar en torno a la persona con padecimiento mental en tanto sujeto de derecho en el marco de las transformaciones que vivió Argentina durante la primera parte del siglo XXI en el campo de la salud mental, a partir de la sanción y promulgación de la Ley Nacional de Salud Mental 26.657 (LNSM).[1] Para encuadrar nuestro análisis centraremos la mirada en las personas con padecimiento mental, internadas en hospitales monovalentes públicos y privados de salud mental, muchas de las cuales permanecen aún alojadas en los mencionados establecimientos por motivos que comúnmente se conocen como “sociales”, es decir, más por la fragilidad de una red de atención socio-sanitaria que debe sostener procesos de externación sustentables que por problemáticas de salud mental propiamente.

 

Personas con padecimiento mental: de objetos de tratamiento a sujetos de derecho

En primer lugar, cabe remarcar el particular período que el campo de la salud mental está atravesando en nuestro país y que podríamos caracterizar como un momento bisagra, en el cual conviven dos modelos de atención: por un lado, el centrado en el hospital monovalente; y por otro, el que promueve la atención de las personas con padecimiento mental a través de la red de servicios de salud mental con base en la comunidad.[2] Llegamos a este momento que hemos denominado bisagra no sólo por una vasta tradición de prácticas de salud mental comunitaria desarrolladas en nuestro país a lo largo del tiempo, sino fundamentalmente a partir de las transformaciones políticas que durante los primeros quince años del siglo XXI tuvieron lugar para la adecuación de la normativa interna de nuestro país al paradigma promotor de derechos en general, y al que refiere a la promoción de la autonomía de las personas con discapacidad en particular. Compartiendo la idea de que “los derechos reconocidos en tratados y pactos internacionales requieren medidas positivas de los Estados para que su vigencia sea efec­tiva”, y además “estas medidas positivas se traducen en políticas públicas cuya defini­ción corresponde ya sea al Poder Legislativo o al Ejecutivo, y su imple­mentación se encuentra a cargo de este último” (Álvarez Leguizamón, 2016: 106), cabe señalar que en 2007 la Argentina firma la Convención Internacional de los Derechos de las Personas con Discapacidad,[3] en 2008 la ratifica y en 2014 le brinda rango constitucional a través de la Ley Nacional 27.044. En lo que refiere a las personas con padecimiento mental, como ya se ha dicho, en el año 2010 se sanciona y promulga la LNSM.

Desde lo institucional también fue materia de transformaciones la organización y ampliación de los equipos de gobierno encargados de llevar adelante las políticas públicas que encarnaran la letra de las leyes antes mencionadas. En este sentido, en el año 2010, a través del Decreto 457 del Poder Ejecutivo Nacional, se creó la Dirección Nacional de Salud Mental y Adicciones (DNSMA), organismo que se constituiría como autoridad de aplicación de la LNSM. En 2013 se dictó la reglamentación de la mencionada Ley –Decreto 603/2013– y ese mismo año la DNSMA elaboró el Plan Nacional de Salud Mental 2013-2018 que entró en vigencia a partir de la Resolución 2177/2013 del Ministerio de Salud de la Nación. Vemos de esta manera que ese Ministerio desarrolló una serie de transformaciones acordes a las que se llevaban adelante desde el conjunto de ministerios que integraban el gabinete nacional con reformas institucionales en diferentes planos, desde el normativo formal macro –leyes– hasta el organizativo, con instrumentos técnicos (Danani, 2018). Otras marcas interesantes son la creación y puesta en funcionamiento del Órgano de Revisión Nacional (ORN), de la Comisión Nacional Interministerial en Políticas de Salud Mental y Adicciones (CONISMA) y del primer Consejo Consultivo Honorario en Salud Mental y Adicciones.

Partiendo de la idea que “la política modela las expectativas, las resignifica, inclusive, construye con su interpretación la trama de lo social” (De Gori, 2013: 39), podríamos sostener que los movimientos de la arena política durante los primeros quince años del siglo XXI favorecieron las expectativas de ampliación de derechos e inclusión social efectiva de aquellas personas históricamente vulneradas, tal es el caso de las personas con padecimiento mental. Específicamente, si nos centramos en las personas con padecimiento mental pobres, internadas en hospitales monovalentes públicos, ¿cuáles fueron las transformaciones que se impulsaron en torno a la idea de sujeto sobre dicho colectivo?

 

¿Igualdad jurídica y desigualdad social?

De acuerdo al Informe Mundial de Salud del año 2001 emitido por la Organización Mundial de la Salud (OMS), se explicita que, a pesar de los avances científicos y técnicos, de las reformas sociales y de las nuevas legislaciones en el mundo, no hay motivo ético ni científico que justifique la exclusión de las personas con padecimiento mental de la sociedad. Sin embargo, es una situación que continúa persistiendo. En nuestro país la inclusión social de dichas personas en el seno de la comunidad aún soporta una deuda insoslayable, a pesar de que existen avances significativos, singulares y locales, fruto del esfuerzo de las trabajadoras y los trabajadores, las organizaciones sociales y las y los propios usuarios y sus allegados.

Las personas con padecimiento mental internadas en hospitales monovalentes públicos de salud mental fueron históricamente objeto de intervenciones sociales que de mínima desconocían su subjetividad e intentaban a través del encierro disminuir el efecto disruptivo que ocasionaban al sistema socio-económico imperante, sin desconocer –lamentablemente– el sinnúmero de situaciones de violaciones de derechos que aún hoy persisten. Si bien hubo algunos matices con experiencias de desmanicomialización en algunas provincias, es a partir del año 2010 con la sanción y la promulgación de la LNSM que se establecen las bases institucionales para una transformación de las prácticas a favor de las personas con padecimiento mental en tanto sujetos de derecho.

Agregaremos que no se puede omitir que la LNSM surge en el contexto de la sanción y promulgación de una cantidad de leyes de ampliación y restitución de derechos que se dieron en los primeros quince años del siglo XXI –la Ley Nacional de Protección Integral de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes 26.061; la Ley Nacional de Matrimonio Igualitario 26.618; la Ley del Régimen del Trabajo Agrario 26.727; la Ley Nacional de Identidad de Género 26.743, entre otras– y que fueron acompañadas de una cantidad de políticas sociales de distinto orden que hacían de instrumentos para que la letra de las leyes encarnara en la práctica social concreta y promoviera cambios positivos en la vida de las personas. Tampoco se puede desconocer este contexto, entendiendo que favoreció la participación de distintos actores sociales en el debate público sobre la instalación de la cuestión social de las personas con padecimiento mental y la posterior discusión parlamentaria que logró arribar a la sanción de la LNSM, ya que “en un período de menor desigualdad, lejos de menguar las demandas, estas pueden acrecentarse y también multiplicarse las dimensiones que los distintos actores intentan que se tomen en cuenta para disminuir las injusticias” (Kessler, 2014: 17). Podríamos decir que el reconocimiento de las personas con padecimiento mental en tanto sujetos de derecho tuvo mayores posibilidades de pensarse, discutirse e instalarse en un contexto de sociedades que intentaban ser menos desiguales, más equitativas, donde ese otro doblemente aislado y discriminado –por loco y por pobre– pudiera comenzar a asumir su rol ciudadano.

Así llegamos a la pregunta que dio titulo a este apartado: ¿igualdad jurídica y desigualdad social? En principio, podríamos esbozar una respuesta afirmativa al interrogante, ya que, si bien hubo claros movimientos hacia una mayor igualdad en ciertas dimensiones, también se observa la continuidad de desigualdades en otras (Kessler, 2014). Tal podría ser el caso del campo de la salud mental, donde observamos todo un conjunto de normativas macro y micro que promovieron un modelo de reforma del sistema de atención en general, y de respeto de los derechos de las personas con padecimiento mental en particular, pero donde la materialización de los mismos aún arrastra una deuda histórica.

Más allá de avances locales y singulares que hemos destacado, es menester subrayar la necesaria profundización de políticas públicas activas, entendiendo que la transformación del sistema de atención en salud mental requiere retomar el proceso de trabajo que fue interrumpido entre diciembre de 2015 y diciembre de 2019, y cuya gestión cobra hoy mayor complejidad pero también una nueva oportunidad histórica para su materialización efectiva.

 

Bibliografía

Álvarez Leguizamón S, L Muñiz Terra y A Arias (2016): Estudios sobre la estructura social en la Argentina contemporánea. Buenos Aires, CLACSO.

Arias A (2019): “De aditivos a amortiguadores. Cambios en el modelo de intervención asistencial”. Conciencia Social, 2, 4.

Castel R, G Kessler, N Murard y D Merklen (2013): Individuación, precariedad, inseguridad. ¿Desinstitucionalización del presente? Buenos Aires, Paidós.

Danani C, A Arias, M Chiara y N Gluz (2018): “Instrumentos, estrategias, apoyo y oposición en la contra-reforma de política social. Argentina, 2002-2015”. Revista MERCOSUR de Políticas Sociales, 2.

De Gori E (2013): “Revoluciones: aproximación al vínculo entre la expectativa social y lo político”. Debate Público, 5.

Kessler G (2014): Controversias sobre la desigualdad. Argentina, 2003-2013. Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica.

Organización Mundial de la Salud (2001): Informe sobre la salud en el mundo 2001. Salud Mental: nuevos conocimientos, nuevas esperanzas. Ginebra.

[1] La Ley 26.657 se sancionó y promulgó en el año 2010. Es una ley de orden público y Derechos Humanos que entró en vigencia a partir del momento mismo de su sanción. A través de sus 46 artículos reconoce el derecho a la protección de la salud mental de toda la población y la restitución de derechos a las personas con padecimiento mental. Deja explicitada la prohibición a la creación de nuevas instituciones monovalentes de salud mental, tanto públicas como privadas, y reconoce las problemáticas de las adicciones como parte integrante de las políticas de salud mental.

[2] La red de servicios de salud mental con base en la comunidad se integra a los servicios de salud general y se desarrolla en articulación intersectorial. Este modelo –que entiende a la comunidad en tanto espacio común y general de los intercambios sociales y en el cual se sostiene que sólo en la comunidad las personas pueden desarrollar libre y plenamente su personalidad– implica el desarrollo de diferentes efectores articulados en red y por los cuales de acuerdo a sus necesidades circulan las personas con padecimiento mental: equipos de salud mental interdisciplinarios en los centros de salud del primer nivel de atención; servicios de salud mental en los hospitales generales, sanatorios y policlínicos –con atención ambulatoria, atención de la urgencia las 24 horas, interconsulta e internación–; centros de día comunitarios; diferentes modalidades de dispositivos para la inclusión socio-laboral; y dispositivos habitacionales con diferentes niveles de apoyo.

[3] La Convención Internación de los Derechos de las Personas con Discapacidad reconoce los principios de inclusión, no discriminación y ciudadanía para con las personas con discapacidad. Entre ellos se encuentran las personas con discapacidad psico-social. Este instrumento hace hincapié en los derechos fundamentales que les asisten, en especial el derecho a la igualdad y no discriminación, a la dignidad, la vida, la salud, la libertad personal, la capacidad jurídica, la identidad, el trabajo, la intimidad y los derechos sexuales y reproductivos.

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