Cambio Climático y grupos vulnerables: el caso del Riachuelo desde una mirada de política pública

Rosana Echarri

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Desde distintos sectores sociales y de militancia se viene bregando por instalar el problema del ambiente en la agenda política. Este tema, que era considerado lateral por la dinámica institucional política, empieza a instalarse fuertemente en la agenda global y en las redes sociales como movimiento social. A partir de los hechos vinculados a los incendios provocados en Amazonia Brasileña, las demandas del ambiente empiezan a sonar más fuerte en los medios y en las discusiones internas de las distintas organizaciones políticas, lo que aceleró el logro de la “instalación” del ambiente en el debate político del gobierno peronista que asumirá el 10 de diciembre.

En este sentido tenemos que celebrar, cuidar y expandir la reacción que ha tenido nuestro sistema político, en este caso a través del Poder Legislativo nacional –por iniciativa del Bloque del Frente para Todos en la Cámara de Diputados–, dando lugar a este debate que se viene articulando desde la sociedad civil a partir de los escenarios de movilización. El legislativo no sólo es un ámbito de debate y deliberación, sino también de articulación de posiciones conflictivas para la generación de los consensos necesarios para la puesta en marcha de una política pública sostenida a corto, mediano y largo plazo. El pasado 6 de noviembre, en el marco de la previa a la COP25 –que se iba a celebrar en Chile y se reprogramó para el 2 al 13 de diciembre en España–, la Cámara de Diputados de la Nación ofició como anfitrión del primer conversatorio sobre Cambio Climático. También en este año 2019 se aprobó la “Ley de Presupuestos Mínimos sobre Cambio Climático” que comienza a cristalizar una estructura de abordaje estatal a partir de la consolidación de un gabinete nacional. Queda pendiente el desafío de otorgar presupuesto específico a la política que en el marco de esta ley se pretenda implementar. En el mismo sentido se propuso la derogación del decreto 591/2019 sobre importación de basura.

Gracias al debate global sobre cambio climático, el problema del ambiente en Argentina comenzó a permear en los ámbitos de decisión política. Es un desafío ahora su permanencia en la agenda pública y de medios, y su cristalización en el diseño de políticas públicas.

 

El cambio climático como movimiento social global 

Las problemáticas vinculadas al cambio climático pueden ser entendidas en dos sentidos: como síntomas de un modelo productivo capitalista, patriarcal y antiecologista que tiene hegemonía global –en términos económicos, culturales y políticos– que no pone al ser humano –ni a la tierra y sus recursos orgánicos e inorgánicos, ni a las distintas especies animales y vegetales que la habitan– en el centro de la escena, o como un movimiento social emergente de carácter global que reúne hoy a más de siete millones de personas en el mundo. Este movimiento que lidera la joven sueca Greta Thunberg no sólo advierte en forma contundente sobre las consecuencias de no detener y cambiar la dirección de la economía del mundo, sino que al mismo tiempo activa a pensar un modelo de desarrollo distinto, donde las relaciones entre la humanidad entre sí y con la naturaleza cambien esencialmente de la depredación al respeto. La puja es entre dos paradigmas, uno que pone en el centro el dinero y otro que coloca en ese lugar al cuidado de la vida. Este movimiento está logrando irrumpir con una fuerza inusitada en la agenda global, y también ha logrado penetrar en Argentina.

El movimiento global por el clima, el movimiento por la diversidad sexual y el movimiento feminista tienen la posibilidad de confluir en una marea lo suficientemente amplia y poderosa como para acompañar una etapa de transformación de paradigma. La confluencia, por ejemplo, entre el movimiento feminista y el ecologista, ha derivado en un diálogo que algunos han dado a conocer como “ecofeminismo”: ambos movimientos están hablando sobre un nuevo paradigma, sobre una nueva forma de desarrollarnos y relacionarnos entre los humanos y con la tierra, desde una ética que jerarquice al planeta, en tanto es el sustento de la vida. ¿Es imaginable la potencia transformadora de un colectivo donde confluyan estos movimientos? De ese diálogo puede surgir un nuevo modelo que garantice la calidad de vida de las mayorías, viendo qué es lo que realmente necesitan las personas, qué se necesita producir y cuáles son los trabajos socialmente necesarios.

Pero sin ir tan lejos, podemos mencionar al movimiento social peronista y ahí una vez más “lo ambiental” se vuelve una consigna legítimamente contemporánea: hoy hablar de ambiente es hablar de un modelo sustentable de producción y trabajo con justicia social. Hoy hablar de justicia social es hablar de ambiente, porque son las poblaciones más vulnerables las que más padecen las problemáticas derivadas de la contaminación y del cambio climático. Hoy hablar de soberanía política es hablar de ambiente, porque es nuestra tierra, sus recursos naturales y sus poblaciones las que sufren las presiones del capital privado corporativo y foráneo. Hoy hablar de independencia económica es hablar de ambiente, porque es impensable un modelo de desarrollo que no sea sustentable.

Esto que estamos trayendo al centro de la política es hacernos cargo del cuidado de la vida con responsabilidad y equilibrio. La ciencia confirma que existe un decrecimiento de recursos planetarios: decrecimiento en la esfera material de la economía, y ante este dato de la realidad –límites físicos del planeta– la humanidad va a vivir con menos energía y menos materiales. Ante esta situación se puede reaccionar de dos formas: a) de forma planificada, justa y equilibrada, poniendo como prioridad el mantenimiento de la vida de las personas y de las especies que habitan el planeta; o b) por una vía violenta, donde algunos sectores privilegiados sigan sosteniendo ciertos niveles de vida a costa de que cada vez más personas queden fuera. Esta vía se apoya en la idea hegemónica de que Tierra y Trabajo son sustituibles por el Capital. Cuando más Capital hay, más fácil es cambiar de lugar los recursos que existen en otros lugares del Planeta, a costa del deterioro ambiental en los lugares de origen y de la explotación de sus poblaciones. Este no es un esquema que se pueda sostener con el mundo superpoblado y con los recursos naturales disminuidos. Algo similar ocurre cuando las poblaciones más vulnerables terminan habitando los márgenes de una ciudad y día a día sufren las consecuencias de los problemas ambientales: enfermedades, inundaciones, mala gestión de residuos, contaminación de agua, falta de cloacas, etcétera.

 

Política pública 

La pregunta es cómo integrar la cuestión ambiental en el diseño de la política pública. Es imperioso incluir como eje transversal la mirada ambiental en toda política pública, en los momentos de diseño e implementación. La solución no pasa principalmente por crear nuevas instituciones sectoriales: se debe analizar cada caso. Existieron cronológicamente avances importantes en cuanto a su institucionalización, pero esto no fue sistemático ni sostenido en el tiempo, y aunque el tema adquirió centralidad en la agenda pública en los últimos tiempos, esto no garantiza que se sostenga y se exprese en la orgánica del Estado y en el diseño de las políticas que se implementen. El planteo de la transversalidad en el diseño de las políticas es un salto de calidad que se suma a los esfuerzos anteriores en relación con la incorporación de la perspectiva integral, porque rompe la inercia “sectorial” que predomina en el Estado. Es también un avance en tanto contempla al ser humano y a su comunidad desde su complejidad multivariable, buscando soluciones públicas de carácter estructural, pero también atendiendo al tejido social y a los procesos de construcción de identidades y subjetividades individuales y colectivas. Este ejercicio que se propone hoy en relación a la incorporación de la dimensión ambiental ya se viene implementando al interior de los organismos públicos con la cuestión de género. Ambas perfeccionan la aplicabilidad y la eficacia de las políticas, sobre todo a escala territorial: los referentes territoriales del Estado deben estar dotados de un abanico de soluciones multisectoriales, si lo que se quiere es traccionar el desarrollo.

 

Con quiénes

Es con todxs. Esto, que parece un slogan de campaña, es una condición básica para el planteo de un nuevo modelo de desarrollo articulado transversalmente por la política pública. Discutir las problemáticas ambientales en cualquiera de sus niveles implica muchas veces afrontar procesos de conflicto y de disputa de intereses. Es entonces necesario incluir a toda la ciudadanía en estos procesos de empoderamiento popular, para poder visualizar las demandas y generar los consensos necesarios que permitan sostener las soluciones públicas encontradas en el mediano y largo plazo como política estratégica de Estado. Reunir y organizar actores a nivel local, provincial, nacional e internacional, y de todos los sectores –público, productivo, social, ciencia y tecnología, etcétera– en busca de reconstruirnos con mirada sustentable es una tarea que requiere no solo de una mirada técnica, sino también social, política y cultural. Es el territorio habitado por las comunidades el escenario principal donde se construyen las nuevas relaciones. En este punto nos parecen esenciales las instancias de sensibilización y capacitación en ámbitos comunitarios sobre qué es y de qué modo nos afecta el cambio climático. Hoy más que nunca, la alianza de los pueblos es fundamental para cualquier iniciativa que pretenda proteger derechos ciudadanos y el ambiente. Un nuevo paradigma solo puede hacer pie en un nuevo pacto social sólido, con raigambre institucional. Es necesario entender que no habrá justicia social si no es de la mano de la justicia ambiental.

 

Riachuelo y cambio climático

El impacto del cambio climático varía de acuerdo con las regiones geográficas, el género o la edad de los habitantes, debido a los roles y capacidades asignados a cada uno. Reducir la pobreza y las inequidades de género sirven tanto para una mejor adaptación al cambio climático, como para reducir el deterioro ambiental global. Para el caso de los territorios de grandes áreas metropolitanas, como la cuenca Matanza-Riachuelo, las problemáticas urbanas presentan indicadores críticos donde claramente se observa que el ambiente es una de las variables principales en la caracterización de la pobreza. La degradación del ambiente coincide con la degradación de la vida humana: el deterioro del ambiente desfavorece el progreso social e impide elevar el nivel de vida de la población que lo habita. El derecho a la salud se encuentra vulnerado por las condiciones de habitabilidad. El caso extremo es la población que habita los bordes del río.

En la cuenca Matanza-Riachuelo habitan cuatro millones de personas, de las cuales 30% registran valores bajos o muy bajos en el índice de calidad de vida que mide ACUMAR. Conforme al convenio marco firmado en el año 2006 y actualizado en 2010, por ACUMAR, la Ciudad de Buenos Aires, el Estado Nacional y la Provincia de Buenos Aires, 17.700 habitantes de la cuenca están en situación de riesgo habitacional, ya sea por estar ubicadas en el borde del río –“literalmente, cayéndose del mapa”– o por estar asentados sobre territorios altamente contaminados con consecuencia directa en su salud o con riesgo de vida. Recordemos que el caso que judicializa el caso del Riachuelo, la causa Mendoza, surge como demanda de salud de un grupo de vecinos afectados en Villa Inflamable. A casi 11 años del fallo histórico, presenta plombemia 1,86% de la población en Villa Inflamable, 8,42% en la Lonja Lomas de Zamora, y 3,55% en Ciudad Oculta.

En la cuenca Matanza-Riachuelo, cuando abordamos la problemática del cambio climático, si bien podemos referirnos a los valores de emisión[1] por ser una cuenca altamente industrializada, una de las más contaminadas del mundo, lo cierto es que en relación a los derechos humanos los efectos más notorios y preocupantes se relacionan con la recurrencia de inundaciones, las altas temperaturas y el aumento de precipitaciones. Las inundaciones generan una alteración intermitente pero sistemática en los territorios, donde mayoritariamente están instaladas poblaciones en condiciones de vulnerabilidad social, donde a las condiciones de fragilidad social familiar –desempleo, seguridad social, etcétera– se suma la carencia de infraestructura pública[2] –desagües pluviales, obras hidráulicas de entubamiento, pavimento, red de agua y cloacas formal, materiales de construcción de las viviendas, características del suelo poco propicio para el desarrollo de la vida humana y sus trayectorias de vida en “advenedizas, accidentadas y peligrosas para la salud y la vida”. Las zonas más afectadas, coincidentes con la ubicación geográfica del 30% de la población que registra los menores niveles de calidad de vida, son aquellas donde se registran los niveles más altos del Índice de Vulnerabilidad Social, coincidente con los resultados que arroja el Índice de Territorialidad Informal. Asimismo, las inundaciones se producen sobre terrenos altamente contaminados, trayendo, por ejemplo, al interior de los hogares basura que proviene del exterior.

Estos índices reflejan la perspectiva integral en el diseño de la política pública al que hacíamos referencia al comenzar este texto. Consideran la calidad de vida como el grado en que la población de un territorio específico logra disponer de recursos socioeconómicos, culturales, de infraestructura y ambientales para satisfacer una variada gama de necesidades humanas que posibiliten su desarrollo integral e incrementen sus posibilidades para elegir trayectorias vitales significativas en un marco de equidad, e incorporan variables del entorno y específicas a la calidad de la vivienda y al acceso a servicios públicos. Desde esta perspectiva podemos acercarnos a visibilizar la relación interdependiente que mantienen las variables del ambiente y del acceso a la vivienda y servicios públicos con el grado de vulnerabilidad en relación a la capacidad de adaptación ante los cambios en el clima, como las inundaciones. En estas condiciones de habitabilidad están comprometidos el derecho a la vida y a la salud.

 

Vulnerabilidad y adaptación al cambio climático

En la Cuenca Matanza-Riachuelo se analiza el índice de Vulnerabilidad Social en línea con lo establecido en el Manual de Vulnerabilidad y Adaptación al Cambio Climático para la gestión y planificación local.[3] En este contexto se incluyó y consideró a priori como población socialmente vulnerable –en su categoría más alta– aquella que cumple con las siguientes características:

  • Habite en villas o asentamientos precarios con riesgo ambiental, de acuerdo al Plan de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios en Riesgo Ambiental de la Cuenca Matanza Riachuelo en el contexto del Convenio Marco 2010 –informe que contempla la asistencia en materia de habitabilidad para 17.771 familias que viven en riesgo ambiental en el territorio de la cuenca.
  • Población con riesgo sanitario de acuerdo a las Evaluaciones Integrales de Salud en Áreas de Riesgo (EISAAR) que identifican población con determinantes sociales que ponen en riesgo su salud.
  • Población en las inmediaciones de los basurales. Se definió un índice de dispersión en relación a la ubicación de residencia cercana a los basurales identificados en la Línea de Base elaborada por ACUMAR de acuerdo al relevamiento realizado el primer trimestre de 2011 en los 14 municipios de la cuenca y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y actualizada al 2016. Se considera que en el momento de inundación la contaminación del suelo por presencia de basura aumenta la vulnerabilidad.

Los resultados publicados por ACUMAR obtenidos para el año 2010 muestran que las áreas de muy baja y baja informalidad están distribuidas principalmente en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el partido de Avellaneda y la zona noreste de La Matanza, encontrándose también en algunos sectores de Cañuelas, Las Heras, Marcos Paz y, menos representativos, en Lanús y Lomas de Zamora. El nivel medio se encuentra mayormente en los partidos de Almirante Brown y Esteban Echeverría o algunos sectores de La Matanza y Ezeiza. Con un nivel alto y muy alto hay áreas en los partidos de La Matanza, Lomas de Zamora, Lanús y Ezeiza.

Una política pública esencial que se vincula con la adaptabilidad en el marco del Plan Integral de Saneamiento Ambiental es la línea estratégica “urbanización de villas y asentamientos precarios” que contempla soluciones que van desde los mejoramientos de vivienda a la relocalización de las familias. Esta línea es la columna vertebral de una estrategia integral territorial, en tanto las metodologías de abordaje territorial diseñadas –mesas de gestión barriales, trayectorias, etcétera– nos permiten confluir con otras soluciones de restitución de derechos –intervención planificada en salud, acceso a la seguridad social, regularización educativa, inserción laboral, desarrollo comunitario, entre otras– relacionadas con la garantía de derechos humanos, sobre todo al desarrollo de una vida digna y la salud. En relación a garantizar estos derechos, el acceso a una vivienda digna en un entorno comunitario saludable, con un territorio conectado al tejido urbano metropolitano, las políticas de provisión de bienes y servicios básicos de calidad son condición básica, como también lo es el proceso de legalización del uso de la tierra. Estos procesos donde el Estado es el actor fundamental, en tanto impulsa y articula, hacen impensable la participación activa, organizada y empoderada de los propios sujetos de derechos, en tantos protagonistas en la gestión de la mejora de la calidad de vida propia y de la comunidad en la que habitan.

 

Riachuelo: política pública y desarrollo

La mejor salida a la vulnerabilidad socio-ambiental es propiciar el desarrollo sustentable. Algunos economistas sostienen que pocos proyectos podrían tener un impacto económico y social tan contundente como el saneamiento de la cuenca. Es la política pública aplicada al saneamiento la que tiene que realizar el salto para gestionar un nuevo modelo de desarrollo, y en esta línea damos la bienvenida a la mirada que se propone del Riachuelo como un Green New Deal: “Es hora de que en Argentina empecemos también a hablar de nuestro Green New Deal. Pocos proyectos podrían tener un impacto económico y social tan contundentes como el saneamiento de la Cuenca Matanza-Riachuelo donde viven más de tres millones de personas. Existen tecnologías desarrolladas en el país que podrían iniciar un camino de solución en un sitio que está entre los más contaminados del mundo. Imaginemos por un momento el impacto que tendría el saneamiento de la cuenca, no solo de manera directa en el nivel de vida de las personas que viven en torno a ella, sino también en el desarrollo de nuevos proyectos productivos, turísticos, comerciales y habitacionales”, dice el economista Matías Kulfas en una de sus últimas publicaciones en la revista Anfibia.

El desafío consiste en lograr un manejo ecosistémico sostenible económicamente, incluyendo a las mayorías sociales sobre la base de la articulación multijurisdiccional de actores de la economía privada, social y gubernamental para catalizar procesos y crear sinergias, generando empleo, mejorando la calidad y transformando el territorio. En este esquema, la economía circular y el desarrollo local vuelven a tomar preeminencia desde una óptica productiva que innova la mirada sobre este espacio territorial altamente degradado.

Ese nuevo diseño tiene que concretarse en un marco de programación más amplio que proponga un modelo de desarrollo sustentable que incorpore la mirada del Plan Nacional de Respuesta al Cambio Climático –Plan Nacional de Mitigación y Plan Nacional de Adaptación– para lograr la articulación con la política federal. Este nuevo marco permite inscribir al caso del Riachuelo en una estrategia nacional más amplia en relación al ambiente y permite generar el código de conexión con los avances que el abordaje de cambio climático tenga en los distintos países del mundo y acceder a los procesos vigentes de financiamiento global.

Algunas líneas disparadoras para proponer un nuevo modelo de desarrollo en la cuenca son las siguientes:

a) La inversión en saneamiento como dinamizador de la economía. Por ejemplo, en la operativización de las líneas “limpieza de márgenes” y “saneamiento de basurales-eco puntos” que hoy funcionan, pero, aunque positivos y alentadores, son esfuerzos aislados que no se corresponden con un programa que entienda a la cuenca como sistema e incorpore mano de obra de manera significativa. Otra línea potente escasamente inexplorada se refiere a la “remoción, tratamiento y disposición final de barros”, que resulta polémica pero estratégica, y sobre todo las obras de agua y cloacas.

b) Debe desarrollarse el esquema de Ordenamiento del Desarrollo Territorial en función de las atribuciones que le confiere la ley a ACUMAR en presupuestos mínimos ambientales, la modificación del Decreto-Ley 8.912 de la dictadura y nuevas zonificaciones municipales: un nuevo reordenamiento urbano basado en un enfoque ecosistémico como medida de adaptación y a la vez de mitigación, como, por ejemplo, conservando zonas ribereñas.

c) Un plan de desarrollo urbano como generador de mano de obra y reactivador del mercado asociado a los rubros de construcción sobre la base de un nuevo ordenamiento ambiental del territorio con destino a la clase media y con la línea estratégica “urbanización de villas y asentamientos precarios”, que incorpore vivienda y servicios públicos y que a la vez piense al territorio de la cuenca dentro de un espacio regional más amplio, que permita sinergias comerciales, turísticas, de servicios, etcétera.

d) La incorporación del cooperativismo en los esquemas de la obra pública.

e) El control y la reconversión industrial, evaluando la inversión en nuevas tecnologías accesibles.

Junto con el ambiente como variable de la pobreza, la mirada se amplía y otros ejes cobran también relevancia: la protección de los bienes naturales como parte fundante de la defensa de la soberanía, el cuidado del agua, el suelo y la atmósfera, la gestión integral de los residuos sólidos urbanos, el cuidado de la salud de las personas, el consumo responsable, la producción limpia, el derecho animal, la generación y uso de energía de manera sustentable, el ordenamiento territorial, el Nuevo Pacto Federal –en relación al modelo de desarrollo más trabajo–, la educación ambiental, la formación profesional y la concientización ciudadana, un nuevo modelo de producción agroalimentaria… son algunos de los ejes que debemos repensar y que deben además enlazarse con un modelo de generación de empleo, impulso al crecimiento de nuestro país, e indefectiblemente de inclusión social. Los modos de transporte, comercialización y distribución de los productos, las materias primas, o la gestión de esos procesos, son generadores de impacto ambiental. Es necesario no solo trabajar con el Estado como ente de regulación y control, sino también en concientización con cooperativas, pymes y empresas, promoviendo no solo una gestión de calidad e higiene, sino también gestión ambiental en sus procesos.

Aportar la mirada del trabajo es crucial, porque la población que habita la cuenca tiene porcentajes altísimos de desocupación y empleos informales. Afrontar esta crisis climática con una mirada federal que reequilibre las zonas territoriales en función de las necesidades y potencialidades, bajo la congruencia de un modelo distinto de desarrollo, es el camino para garantizar un ambiente sano con justicia social y ambiental.

[1] La resolución 46-E/2017 modificó la Tabla Consolidada de Límites Admisibles de Vertido de Efluentes Líquidos en la Cuenca Matanza Riachuelo que había sido fijada por la resolución 1/2007, volviendo a permitir vertidos contaminantes que ya se habían logrado prohibir.

[2] ACUMAR mide el Índice de Territorialidad Informal (ITI), desarrollado con el objeto de medir el grado de informalidad en el territorio de la cuenca, en base a una serie de requisitos incumplidos vinculados a condiciones del hogar, de la vivienda y de las características del entorno. Con un nivel alto y muy alto se hallan los partidos de La Matanza, Lomas de Zamora, Lanús y Ezeiza. Las cinco variables que han sido tenidas en cuenta para definir si un espacio urbano cumple con la definición de informalidad son: a) el régimen de tenencia de la vivienda; b) la calidad de la vivienda; c) el nivel de cobertura de servicios sanitarios básicos; d) la condición de hacinamiento –más de dos habitantes por ambiente–; y e) el riesgo de inundaciones.

[3] http://www.acumar.gob.ar/obras-infraestructura/infraestructura-hidrica/plan-contigencia-ante-inundaciones/analisis-de-vulnerabilidad/.

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