El primer programa de estabilización de posguerra: el plan de emergencia económica de 1952

Claudio Belini

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La economía argentina en la posguerra

En la memoria histórica de los argentinos –e incluso en la historiografía más tradicional– pervive la idea de que al peronismo le tocó siempre gobernar en los buenos tiempos económicos, cuando el país gozaba de condiciones económicas excepcionales impuestas por el contexto internacional (Díaz Alejandro, 1975; Ferrer, 1977; Luna, 1985; Lewis, 1993; Cortés Conde, 2005). Si bien se continúa discutiendo el legado económico del peronismo, existe consenso en que se alcanzaron importantes resultados en términos sociales. Ya nadie discute que durante los años del peronismo clásico –hoy rebautizados por la historiografía como el primer peronismo– hubo un cambio fundamental en la distribución del ingreso al permitir un notable avance de los asalariados en la distribución de la renta nacional.

La interpretación que sostiene que los primeros gobiernos peronistas se encontraron con condiciones económicas excepcionalmente favorables ha sido parcialmente horadada en las últimas décadas. Las investigaciones sobre la economía peronista muestran que las condiciones iniciales de la economía peronista no fueron tan favorables ni perdurables en el tiempo. Por un lado, si bien Perón asumió su primera presidencia en un momento positivo para la economía argentina, un balance más matizado muestra que al finalizar la Segunda Guerra Mundial la economía argentina mostraba no sólo aspectos positivos, sino también importantes restricciones, muchas de ellas impuestas por el contexto internacional, y otras dimensiones negativas que resultaban de la trayectoria previa.

Es cierto que la Argentina que emergió de la Segunda Guerra Mundial poseía una economía rica en términos de la renta nacional per cápita, con una estructura productiva semi-industrializada, una gran producción de carnes y cereales –alimentos que se esperaba serían muy demandados por los países europeos devastados por la guerra– y una posición externa positiva inédita con grandes reservas de oro y divisas. Pero para cada una de estas condiciones favorables deben introducirse importantes matices. La economía argentina de los años cuarenta continuaba siendo la más rica de la región, aunque la brecha con otras naciones se achicaría en la siguiente década. La distribución del ingreso exhibía también una participación de los asalariados que no era comparable con otras economías latinoamericanas –el mercado de trabajo argentino operaba entonces con pleno empleo y un alto nivel de sindicalización en los servicios– pero la evolución de los salarios reales durante la guerra no había sido positiva (Del Campo, 1983; Doyon, 2006). Según los datos que tenemos del propio Departamento Nacional del Trabajo, parece claro que ni siquiera entre 1943 y 1945, cuando la Secretaría de Trabajo y Previsión volcó el apoyo del Estado a favor de los sindicatos, los salarios reales lograron avances, debido a la inflación importada durante la Guerra.

En lo relativo a la estructura productiva, el avance de la industria manufacturera había sido notable en la última década. Basta recordar que el empleo industrial se duplicó entre 1935 y 1946 con el surgimiento de un abigarrado cordón industrial en el Gran Buenos Aires. Para 1943, el aporte de la industria manufacturera al PBI era equivalente al del sector agrario, aunque, como resaltaba Raúl Prebisch desde el Banco Central, “el poder adquisitivo que emerge de la producción agropecuaria sigue teniendo una influencia dominante sobre la industria y las otras actividades del país” (BCRA, 1942: 6). Además, el crecimiento industrial se había producido en medio de constricciones importantes: a partir de 1939, la posibilidad de importar equipos para la industria había declinado verticalmente debido a la Guerra y –luego de 1941– al ingreso de los Estados Unidos. Debemos recordar también que la neutralidad argentina sostenida hasta marzo de 1945, es decir, semanas antes de la derrota alemana, implicó el inicio de un boicot económico de los Estados Unidos, que fue mantenido hasta 1949 (Escudé, 1983; Rapoport, 1984). Por tanto, el crecimiento de la producción industrial se había realizado a expensas del equipo instalado, sin posibilidad de ampliar la capacidad de producción ni acceder a nuevas tecnologías. Y sin importar mucho los costos de producción, puesto que era fundamental contar con esos productos para cubrir la demanda interna. Lógicamente, esta situación era excepcional. Empresarios y economistas sabían que se extinguiría una vez reanudado el comercio mundial a partir de 1945 (Belini, 2009 y 2014).

El país seguía siendo uno de los principales productores de cultivos templados y de carne vacuna, pero incluso allí los historiadores han señalado algunos síntomas de estancamiento, especialmente en el agro pampeano. La conquista nazi de Europa continental y la guerra impidieron a la Argentina colocar regularmente la producción cerealera en esos mercados. Con el fin de paliar la situación, que amenazaba provocar una crisis de importantes proporciones al recortar el ingreso del sector, el Estado puso en marcha un programa de compras masivas de la producción a través de la Junta Nacional de Granos, una institución creada en 1933 (Cramer, 2002). Esas operaciones implicaron grandes desembolsos, pero evitaron una crisis social en el agro. El cambio de los precios relativos hizo que los propietarios de la tierra se volcaran a su uso para la ganadería, expulsando miles de chacareros y arrendatarios hacia las ciudades. Por otro lado, la guerra acentuó la brecha de productividades entre el agro pampeano y sus competidores: Estados Unidos y Canadá. En estos países, durante los años treinta y los primeros cuarenta hubo un proceso de tractorización y de introducción de nuevos agroquímicos y semillas mejoradas (Barsky y Gelman, 2001). La Argentina vio retrasado todo ese proceso, primero por la crisis de 1929 y luego, durante la guerra, por la imposibilidad de importar desde los Estados Unidos.

Finalmente, recordemos que la acumulación de reservas de oro al final de la guerra –cercana a unos 1.600 millones de dólares de la época– era sin dudas un aspecto positivo. Pero también constituía el resultado de la caída de las importaciones durante la guerra, más que del buen desempeño de las exportaciones. La contraparte de esas reservas había sido el uso intensivo del stock de capital en la industria, el agro y los transportes, sin que se pudieran renovar equipos durante un quinquenio. Además, ello se producía luego de una etapa de baja inversión durante los años treinta, especialmente en el agro y los servicios. En definitiva, la situación económica argentina era muy favorable, pero al mismo tiempo exhibía importantes desafíos económicos y sociales que el gobierno electo en febrero de 1946 debería enfrentar.

 

La crisis que llegó pronto

En los años iniciales, la política económica peronista fue conducida por Miguel Miranda, un empresario industrial que ocupó la presidencia del Banco Central y del Consejo Económico Nacional. Es conocido que en 1946 se implantaron importantes reformas institucionales en el área económica que dotaron al Estado argentino de nuevos y poderosos instrumentos: la nacionalización del Banco Central y de los depósitos, la creación del Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI) y la nacionalización de las grandes empresas de servicios públicos en manos de capitales norteamericanos, ingleses y franceses (Novick, 1986; Gerchunoff y Antúnez, 2000; Rougier, 2012; Stettini y Audino, 2012). También se nacionalizaron empresas industriales que habían pertenecido al capital alemán.

La política económica de esos años es bien conocida y consistió en el apoyo crediticio a la industria a tasas de interés reales negativas, una gran expansión del gasto público –especialmente en lo relativo al gasto social– y el estímulo al consumo mediante el incremento de los salarios reales, que en solo tres años crecieron un 60% entre los trabajadores industriales. El gobierno apoyó las reivindicaciones de la clase trabajadora y alentó la sindicalización masiva de los obreros industriales, como, por ejemplo, los textiles y los metalúrgicos, que conformaron sindicatos poderosos (Schiavi, 2013; Luciani, 2014a y 2014b). La política laboral peronista y el nuevo poder de negociación de los sindicatos favorecieron el éxito de las huelgas y permitió cambiar en pocos años el patrón de distribución del ingreso a favor de los asalariados.

El enfoque inicial de la política económica peronista se sustentó en un proceso de redistribución del ingreso desde el sector exportador hacia la economía urbana a través del IAPI. Esta institución fue clave, ya que monopolizaba las exportaciones de carnes y cereales, así como algunos rubros de las importaciones. El IAPI adquiría en el mercado interno a precios más bajos que los que colocaba en el mercado externo. Sourrouille y Ramos (2013) han demostrado que esta operatoria fue, al menos en el caso del trigo, algo diferente. Han señalado que no existía virtualmente un mercado mundial y que la posibilidad de colocar la producción en el mercado externo dependió de la habilidad negociadora argentina en el marco de los convenios bilaterales. Más interesante aún es el hecho de que una gran parte de las exportaciones fueron posibles gracias a operaciones de crédito realizadas por el IAPI con apoyo del Banco Central. Por eso muchas operaciones de venta de productos primarios se realizaron a precios más altos que los norteamericanos. Pero al mismo tiempo, no aseguraron que el país lograra importar manufacturas de países europeos que continuaban teniendo pocas manufacturas o equipos que ofrecer luego de la destrucción causada por la guerra. Más conocido es el efecto negativo ocasionado por la declaración de la inconvertibilidad de la libra, en agosto de 1947, que hizo imposible financiar las compras en Estados Unidos –entonces casi el único proveedor de equipos y maquinarias– con los saldos favorables que Argentina tenía con Gran Bretaña.

En cualquier caso, los problemas económicos reaparecieron muy pronto y tomaron la forma de una crisis de balanza de pagos en el verano de 1949. Para entonces las divisas acumuladas durante la guerra se habían evaporado en las nacionalizaciones de las empresas extranjeras de servicios públicos, el rescate de la deuda, la creación de una importante flota mercante y las importaciones de bienes de capital y de consumo. Sin dudas, el manejo de la economía por parte de Miranda había incurrido en errores y una estimación equivocada del poder de negociación de la Argentina. Un caso diferente fue la adquisición de los ferrocarriles británicos. Sabemos que ni Perón ni Miranda la tenían en mente, y que actuaron en una coyuntura marcada por la presión externa –la necesidad de Gran Bretaña de desprenderse de esas inversiones– e interna, como el apoyo de los grupos nacionalistas y del movimiento obrero (Fodor, 1989).

Lo que estaba por detrás de la crisis de 1949 era el inicio de una etapa marcada por la crisis permanente del sector externo inducida por el estancamiento de las exportaciones argentinas, la caída de los precios internacionales de las materias primas y el aumento de la demanda de divisas generado por el crecimiento industrial. La bonanza externa duró muy poco en la posguerra y abrió paso a un periodo de crisis del balance de pagos que se mantendría hasta la década de 1960.

Una doble crisis económica y política en ese verano condujo al relevo de Miranda por un equipo de economistas conducido por Alfredo Gómez Morales y Roberto Ares, este último vinculado al canciller Juan Atilio Bramuglia. La nueva conducción económica diseñó un conjunto de medidas para resolver o paliar algunos de los problemas ya evidentes. Para algunos autores esto habría marcado un “cambio de rumbo” de la economía peronista (Girbal Blacha, 2003; Rougier, 2012), pero en realidad se estuvo muy lejos de modificaciones sustanciales de las políticas económicas. Se moderó la expansión de los gastos públicos y del crédito –sobre todo al sector estatal–, se anunciaron mejoras para los precios de las cosechas que adquiría el IAPI y se pusieron en marcha créditos para el sector, complementados con los primeros intentos de establecer una industria de maquinaria agrícola. Pero se estuvo lejos de imponer un enfoque ortodoxo. Gómez Morales y Ares rechazaban, por ejemplo, la idea impulsada por el Fondo Monetario Internacional –al que la Argentina no había adherido– de proceder a la unificación de los tipos de cambio y a la liberación del mismo. Para la conducción económica eso “significaría desconocer lo que se ha venido sustentando reiteradamente en el sentido de que una adhesión de esta índole lesionaría la libertad de acción” (Comisión Económica Nacional, 1950: 6). Por eso, en septiembre de 1949, cuando Gran Bretaña devaluó la libra, la Argentina modificó sus tipos de cambio, pero solo para compensar el deterioro de otras monedas. Recién a mediados de 1950 se introdujeron otras modificaciones en el control de cambios y se devaluó una vez más el peso, pero sin que alcance el nivel requerido para ajustar el sector externo mediante una recesión de la economía doméstica.

La ausencia de un enfoque económico sustancialmente diferente, más allá del apoyo crediticio al agro, fue en buena medida el resultado de que el equipo económico aguardó hasta último momento la reversión de algunas de las condiciones externas que habían perjudicado a la Argentina. A mediados de 1950, el inicio de la Guerra de Corea pareció anunciar una reversión de la declinación del precio de las exportaciones, pero muy pronto quedó claro que las potencias industrializadas no dejarían a los países exportadores primarios aprovechar la coyuntura, de forma tal que organizaron un Comité Internacional de Compras de productos primarios, que tuvo el efecto de deprimir los precios. Estas políticas fueron censuradas por las autoridades económicas. Así, Gómez Morales sostuvo en 1951 que “El comienzo evidentemente no ha sido feliz. Nosotros opinamos que la creación de estos organismos, los problemas que abordarán, sus procedimientos, deberían haber surgido de una conferencia en la que participaran todos los países interesados y no solamente los países llamados grandes”. Y agregó: “No debemos olvidar que a una mejor correlación de los precios de los productos exportados con los importados corresponderá una mayor disponibilidad de importaciones esenciales, aspecto que nos resultará vital en nuestro grado de evolución económica actual” (Gómez Morales, 1951: 37 y 43).

Por otro lado, una nueva sequía, que se sumó a los efectos de la producida en 1949-1950, derrumbó la producción a los niveles más bajos del siglo XX. La escasez de divisas resultante y la aceleración de la inflación, alentada por la puja distributiva, hicieron que la inflación trepara al 37% anual en 1951. Para entonces, el deterioro del poder de compra de los salarios amenazaba destruir las posiciones adquiridas por la clase trabajadora en los años iniciales del gobierno peronista. No obstante, en noviembre de ese año, Perón fue reelegido presidente con amplia mayoría de sufragios. En esos días, un informe del equipo económico señaló al presidente “la necesidad imperiosa de adoptar un conjunto sistemático de medidas de emergencia” (Consejo Económico Nacional, 1951: 1).

 

El primer programa de estabilización de posguerra

El 18 de febrero de 1952, Perón anunció un “Plan de Emergencia Económica” que partía del diagnóstico según el cual el fuerte crecimiento del consumo no era acompañado de un incremento similar de la producción. Por lo tanto, era imprescindible restaurar el equilibrio entre ambos, alentando la producción en todos los sectores, pero fundamentalmente en el agro pampeano que era el principal generador de divisas. Asimismo, señaló que la población debía moderar el consumo y anunció una política de aliento al ahorro. Perón anunció el nuevo programa por medio de la Radio del Estado. En su discurso afirmó: “Los hombres y los pueblos que no sepan discernir la relación del bienestar con el esfuerzo, no ganan el derecho a la felicidad que reclaman”. El plan suspendió por dos años las paritarias y al mismo tiempo ordenó el congelamiento de los precios. Estas medidas buscaban frenar la puja distributiva entre capital y trabajo, que era una de las causas de la inflación. Luego del fracaso de las negociaciones entre las partes en el marco de la Comisión Nacional de Precios y Salarios (Sowter, 2013), el gobierno fijó una escala de aumentos salariales. De esta forma, el Estado asumía un papel central en la búsqueda del equilibrio entre capital y trabajo.

El equipo económico identificaba otra causa de la inflación en las políticas fiscales y monetarias, que en el pasado habían acompañado el crecimiento del ritmo inflacionario. En este plano, el programa anunciaba un recorte de los gastos públicos mediante la suspensión de las obras públicas en marcha y la reducción de “los gastos superfluos”, la postergación del Segundo Plan Quinquenal para 1953 y la imposición de nuevas restricciones al otorgamiento de créditos. En cuanto al sector privado, se anunció también una contracción del crédito oficial hacia la industria y el apoyo a la producción agraria.

Con el propósito de resolver la crisis del sector externo, que se adjudicaba sobre todo a la grave sequía de 1951-1952, se dispuso que el IAPI otorgara precios más remunerativos para los productos agrícolas. Esta medida se tomaba en el momento en que los precios internacionales continuaban declinando, lo que implicaba de hecho un subsidio al sector agrario. En cambio, el equipo económico rechazó la idea de devaluar el tipo de cambio. Principalmente, se temía que la devaluación tuviera efectos más negativos sobre los salarios reales, ya afectados por el incremento del ritmo de la inflación. Al mismo tiempo, estaba presente la idea de que la devaluación monetaria no constituía por sí un instrumento suficiente para alentar las exportaciones. Era imprescindible superar algunos problemas estructurales del agro pampeano, alentar una mayor mecanización y el uso de agroquímicos. En el caso de la carne se confiaba en esa situación de emergencia, en moderar el consumo interno a fin de dejar disponibles mayores saldos exportables. En cualquier caso, la modificación de los tipos de cambio traería más inconvenientes que beneficios. En el caso de las exportaciones no tradicionales, el equipo económico intensificó las medidas tomadas a partir de 1948 de conferir tipos más beneficiosos para los exportadores de bienes primarios con algún grado de elaboración –como tops de lana y aceites vegetales– o incluso de manufacturas como textiles y productos metalúrgicos (Belini, 2014a). En todos los casos, el nuevo Ministerio de Comercio Exterior, dirigido por Antonio Cafiero, intensificó la política exportadora, buscó abrir nuevos mercados y reclamó precios equitativos en los organismos internacionales.

El equipo conducido por Gómez Morales rechazaba la idea de volver al tipo de cambio único y flotante, que era propuesto por el FMI como un requisito para la integración al organismo. Y aunque el gobierno peronista reinició las conversaciones con los organismos internacionales para beneficiarse de los créditos que otorgaban los bancos, rechazó la incorporación al FMI (Keldar, 2012).

La aplicación del “Plan de Emergencia Económica” durante el duro 1952 –el año de la muerte de Evita– quedó grabado en la memoria popular por la escasez de energía y el consumo de “pan negro”, debido a la escasez de harina de trigo (Anguitta y Cechinni, 2020). La política de congelamiento de precios implicó una severa fiscalización del Estado, a través del Ministerio de Industria y Comercio y con el auxilio de la Dirección Nacional de Vigilancia de Precios. Apoyado por un aparato del Estado que mostraba entonces capacidad de fuerte intervención, se pusieron en marcha campañas contra el agio y la especulación que involucraron grandes multas para las grandes empresas y duros castigos para los comerciantes minoristas, que iban desde clausuras temporarias hasta cierres definitivos de comercios que violaban los precios máximos y alentaban el “mercado negro”.

Se aplicó una fuerte contracción monetaria y crediticia –especialmente para la industria– pero hubo que financiar los créditos al sector agrario, los quebrantos de las operaciones de exportación del IAPI y los subsidios a otras empresas. También surgió con fuerza el déficit de las empresas públicas –especialmente la Corporación de Transportes de Buenos Aires y los ferrocarriles–, lo que traslucía un problema de mayor envergadura hacia el futuro.

No obstante, el programa de 1952 pasó a la historia por ser el primer plan de estabilización de posguerra que alcanzó cierto éxito. La moderación de la lucha por la distribución del ingreso mediante el congelamiento de precios y salarios, y las políticas monetarias y crediticias contractivas, derrumbaron la inflación minorista del 37% en 1951 a sólo un 4% anual en 1953. Es cierto que en gran medida el freno a la inflación se produjo a costa del nivel de actividad de la economía urbana –la industria sufrió una recesión particularmente aguda en los sectores textiles, confección y calzado– y los salarios reales. Pero la crisis no se prolongó demasiado. De hecho, no se observó un incremento sustancial de la desocupación. Lo interesante es que además el programa evitó el uso de la devaluación monetaria como instrumento para corregir la crisis externa –algo que sería usual en los programas de estabilización que, apoyados por el FMI, se implementaron a partir de 1958. Tampoco se comprometió al país aumentando su deuda externa. Es cierto que entonces las posibilidades de tomar deuda eran muy limitadas y que la decisión de no adherir al FMI significaba que el país no podría recurrir al apoyo financiero del organismo.

Por cierto, el programa de 1952 dejaba entrever una percepción clara de los problemas estructurales que enfrentaba la economía argentina: el deterioro de los términos del intercambio, el estancamiento del agro pampeano y la dinámica de una inflación impulsada por la puja distributiva. A la hora de pensar en nuevos instrumentos, durante la vigencia del Plan de Emergencia, el equipo analizó un proyecto de ley de inversiones extranjeras que sería finalmente sancionado por el Congreso a mediados de 1953. El proyecto incluía cláusulas restrictivas al ingreso de capitales especulativos y al egreso que las inversiones generaban, de forma tal que implicaba una comprensión de los límites impuestos por las inversiones extranjeras. Entonces, afirmaba Gómez Morales que: “No hemos proyectado esta ley con la idea de que nos van a venir una lluvia de capitales extranjeros al país. (…) La ley ha sido promovida entre otros con el propósito de aliviar nuestro balance de pagos. (…) Si se radica una empresa que produce aquí lo que actualmente tenemos que importar y se lleva un diez por ciento de lo que produce, eso no puede ofrecer una situación de dificultades” (Ministerio de Asuntos Económicos, 1954: 46).

La resolución de la crisis externa no vendría de una llegada irrestricta de inversiones norteamericanas, como poco después apostarían Arturo Frondizi y Rogelio Frigerio. Aunque la Ley 14.222 de Inversiones Extranjeras rectificaba la postura nacionalista inicial del peronismo –como ha sostenido la historiografía clásica–, no dejaba de imponer condiciones a las multinacionales que se proponían ingresar al mercado nacional. Esas prevenciones serían abandonadas luego de 1955 y tendrían resultados disímiles. Por un lado, alentarían la instalación de nuevas y complejas industrias; pero al mismo tiempo provocarían un fuerte proceso de transnacionalización del sector manufacturero. Esto es, el sector más dinámico de la economía argentina quedaría en manos de capitales extranjeros. Pero esa es otra historia.

 

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