Transparencia, acceso a la información pública y medios hegemónicos

Este trabajo se enmarca en los debates acerca del rol del Estado, renovados con la pandemia, focalizando en un aspecto esencial en particular: la comunicación. Se propone aquí revisar los conceptos actualmente vigentes de transparencia y acceso a la información pública, en vistas a favorecer una discusión hacia una reelaboración y ampliación de tales criterios que dé cuenta de la impostergable necesidad del Estado de contar con herramientas sólidas para proveer adecuadamente a sus obligaciones de gobierno abierto; y, en igual medida, para contrarrestar prácticas antidemocráticas respecto del manejo de información de interés público, mayoritariamente en manos de operadores antiestatales.

A partir de una muy sucinta mención acerca del origen y juego de las nociones de gobierno abierto, transparencia, acceso a la información y corrupción, estas líneas se posicionan en el contexto actual de disputa entre la renovada legitimidad del Estado presente, solidario y sumamente activo como regulador de aspectos básicos de la sociedad, por un lado, y los grupos concentrados y sectores privilegiados que rechazan la intervención estatal y reivindican los postulados neoliberales, por el otro. La transparencia, el derecho de acceso a la información pública y la participación se encuentran completamente condicionados por ese debate, por cuanto la masa crítica de información que llega a la población es mediada, seleccionada y tratada por medios concentrados de comunicación que tienen interés directo en el resultado de esa contienda. Sin embargo, esa realidad no es prácticamente reflejada en las conceptualizaciones existentes en la doctrina, así como tampoco en las normas locales e internacionales sobre lo que en la actualidad se entiende como información pública.

La información es un prerrequisito para la participación, la colaboración, la auditoría, la responsabilización y demás elementos propios de una buena gobernanza. Asimismo, la propia noción de gobierno abierto como criterio deseable para una democracia de calidad supone la existencia de un importante, adecuado y consistente flujo de información estatal hacia la ciudadanía. Entonces, ¿de qué hablamos cuando hablamos de información, y particularmente de información pública? ¿Cómo debe el Estado abastecer el acceso a ese bien social reconocido en numerosas convenciones internacionales de derechos humanos? ¿Se cumple el cometido con publicaciones en el Boletín Oficial y en portales web oficiales, mientras el grueso de la información sobre asuntos de interés público queda en manos de corporaciones mediáticas? ¿Tiene el Estado facultades o –más aún– obligación de instrumentar canales propios eficaces y de amplia llegada a los más amplios sectores de la población posibles? A la hora de intentar responder estos interrogantes, además de aludir al derecho positivo y los principios generales elaborados a nivel internacional, no debería prescindirse de datos fácticos insoslayables: la comunicación privada se encuentra en su abrumadora mayoría en manos de sectores empresarios con fuertes intereses económicos en la política neoliberal, cosmovisión incompatible con un Estado fuerte y regulatorio.

 

Antecedentes

Las tensiones acerca del rol del Estado, la corrupción, la eficiencia y la modernización, especialmente desde el Consenso de Washington (1989), impusieron una agenda para la administración pública de los países en desarrollo de tono marcadamente privatista, con fuerte acento en el libre mercado.

La globalización de los negocios y las comunicaciones, y las demandas de transparencia, control de gestión y lucha contra la corrupción avanzaron en la discusión en foros internacionales, generándose coincidencias en torno a herramientas y modos de gestionar la cosa pública, incentivando el paso de los modelos democráticos rígidamente representativos hacia formas más participativas. En ese contexto, surge el modelo de “gobierno abierto”. “El Gobierno Abierto no es un nuevo desarrollo tecnológico: es una verdadera filosofía acerca de cómo gobernar y de cuál es el rol que juegan el gobierno y los ciudadanos en la gestión pública y en sus resultados” (Oszlak, 2012). Esta corriente doctrinaria llegó a su mayor punto de difusión con Barack Obama, cuando al asumir la presidencia de los Estados Unidos en 2009 dio a conocer su Memorando sobre transparencia y gobierno abierto. En dicho manifiesto declaró: “Mi administración se compromete a crear un nivel inaudito de apertura en el Gobierno. Vamos a trabajar juntos para reafirmar la confianza pública y establecer un sistema de transparencia, participación pública y colaboración. (…) El gobierno debería ser transparente. (…) El gobierno debería ser participativo. (…) El gobierno debería ser colaborativo” (Obama, 2009). La propuesta del presidente demócrata tuvo una rápida influencia sobre numerosos Estados que se sumaron a la iniciativa, dando lugar a la conformación de la Alianza por el Gobierno Abierto (AGP, Open Government Partnership: OPG), que pasó de ocho miembros en 2011 a cerca de 80 países en la actualidad, entre ellos la República Argentina. “Un gobierno abierto es aquel que promueve una relación fundamentalmente diferente entre el Estado y los ciudadanos, con el fin de construir democracias más fuertes y mejorar la eficiencia, eficacia y transparencia de los servicios públicos apoyados por el uso de las nuevas tecnologías. Se trata de aplicar un enfoque centrado en el ciudadano para la creación de valor público mediante esquemas de colaboración para el co-diseño y la co-implementación de políticas públicas. A la vez, promueve el escrutinio público a través de una mayor integridad y rendición de cuentas de las autoridades, los directivos y los funcionarios públicos” (Ramírez-Alujas y Dassen, 2016).

La entidad internacional especializada considera como pilares del gobierno abierto a la transparencia, la rendición de cuentas (accountability) y la participación (Open Government Standards, 2012). Por su parte, el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) se pronunció a través de la Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto (XVII Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, 2016). Allí se sostiene:  “En definitiva, el gobierno abierto lleva en su base un cambio cultural, una nueva forma de gobernar: por, para y con la ciudadanía”, definiendo que “para efectos de esta Carta Iberoamericana, se entenderá el gobierno abierto como el conjunto de mecanismos y estrategias que contribuye a la gobernanza pública y al buen gobierno, basado en los pilares de la transparencia, participación ciudadana, rendición de cuentas, colaboración e innovación, centrando e incluyendo a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones, así como en la formulación e implementación de políticas públicas, para fortalecer la democracia, la legitimidad de la acción pública y el bienestar colectivo”.

 

Información y gobierno abierto

La Carta del CLAD sobre Gobierno Abierto incluye la definición de “Pilares del gobierno abierto”, que se consideran “bajo una lógica sistémica, en la que cada uno contribuye al logro de los otros de manera orgánica e interdependiente”. Entre los pilares que aquí nos interesa destacar, se encuentran: “1. Transparencia y Acceso a la Información Pública. La transparencia deberá orientar la relación de los gobiernos y administraciones públicas con los ciudadanos en el manejo de los asuntos públicos. La transparencia implicará dos ámbitos cruciales: el derecho de acceso a la información que está en poder de las instituciones públicas y que puedan solicitar los ciudadanos, y también la obligación de los gobiernos de poner a disposición de la ciudadanía, de forma proactiva, aquella información que dé cuenta de sus actividades, del uso de los recursos públicos y sus resultados, con base en los principios de la publicidad activa, tales como la relevancia, exigibilidad, accesibilidad, oportunidad, veracidad, comprensibilidad, sencillez y máxima divulgación. (…) 3. Participación Ciudadana. (…) En el plano del gobierno abierto, la participación ciudadana como pilar deberá permitir no solo la construcción social de las políticas públicas, sino también el aumento de las capacidades ciudadanas en el seguimiento y control de las mismas. Asimismo, los países velarán por que todo proceso de participación ciudadana garantice espacios de mayor igualdad y pluralismo social y tomarán en cuenta al menos tres elementos básicos para su promoción: 1) identificación y creación de incentivos para la participación y reducción de los costos indirectos o las barreras asociadas; 2) construcción de las capacidades necesarias para que los ciudadanos participen de forma eficiente y efectiva; y 3) producción y publicación de información completa, imparcial, oportuna y entendible, capaz de resumir de manera sencilla las diferentes dimensiones del desempeño del Estado, así como informar claramente a los ciudadanos sobre sus derechos y el uso de los mecanismos de participación existente” (XVII Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, 2016).

De los principios y pilares reseñados surge con claridad que el Estado tiene la obligación de asumir una posición proactiva para abastecer en forma dinámica y efectiva, y con máxima divulgación, el derecho a la información.

 

¿Cómo se está verificando ello en nuestro país?

Durante los primeras etapas de la pandemia en Argentina, los mensajes del gobierno y de los ministerios y distintas reparticiones públicas comprometidas con el manejo de la crisis en todas sus variables, tuvieron una oportunidad única e inédita de llegada a la ciudadanía, ávida de información oficial en momentos de miedo y angustia social: los mensajes del presidente y de otros jefes de gobierno, así como de funcionarios de Ministerio de Salud y de otras reparticiones públicas fueron esperados con ansia, y tuvieron récords de audiencia. Las explicaciones sobre la situación y sobre las medidas a tomar, así como su fundamentación científica, fueron seguidas atentamente, incluso cuando el formato de comunicación elegido fue similar al de una clase académica, con inclusión de gráficos –o “filminas”– con importante despliegue pedagógico.

Los extraordinarios niveles de aceptación de las medidas adoptadas, que incluyeron decenas de dispositivos asistenciales para amplísimos sectores necesitados de la población, pero también duras medidas de aislamiento social obligatorio, no se explican solamente por la bondad intrínseca de las medidas adoptadas. Su aceptación no puede fundamentarse sin tomar además en consideración en qué forma llegó la información pública: sin mediación, ni selección, ni recorte, ni tergiversación de los medios dominantes. Más aún: fue tan directa la comunicación de esos primeros meses que esa circunstancia neutralizó casi por completo la posibilidad de difundir frases “sacadas de contexto”, o interpretaciones sesgadas en base a edición del discurso. Esos mecanismos espurios fueron utilizados en forma sistemática en el ataque persistente de medios voceros del neoliberalismo contra los gobiernos proEstado en el continente, y muy especialmente en nuestro país. Dichas prácticas han sido englobadas como “periodismo de guerra”, utilizando la expresión asumida como confesión por un referente del más importante grupo mediático del país. Y, en un sentido más amplio, como herramientas centrales del “lawfare”. Se trata, por cierto, de una guerra en la que el Estado no ha logrado suficiente capacidad de respuesta, pese a destacables y muy elaborados intentos, como el proceso de la “Ley de Medios” neutralizada por las corporaciones mediáticas y los sectores políticos y judiciales asociados.

Las vías directas de comunicación entre representantes del Estado y la población hoy predominantes son contingentes, determinadas por la pandemia y el contexto de aislamiento, y limitadas en su proyección en el tiempo. Las tensiones y disputas sobre el modelo de sociedad persistirán tras la salida de la emergencia, y la información pública seguirá siendo centralmente tratada y administrada por corporaciones mediáticas adversarias de las políticas de Estado presente y solidario. Tal como indica la experiencia de los últimos años, no existe motivo para pensar que esos medios integrados a la trama neoliberal no continuarán sus campañas de desinformación u ocultamiento.

Se impone entonces la pregunta: ¿el sistema democrático y el Estado deben permanecer indiferentes a la malversación dolosa del conocimiento y la información de asuntos de interés público? El interrogante no apunta a conductas delictivas o violatorias de normas vinculadas a la protección de derechos individuales o colectivos, que pueden ser evaluadas por el Poder Judicial u organismos especializados existentes. Apuntamos a una zona en apariencia más difusa. Cabría incluso a esta altura considerar la elaboración de un nuevo y necesario concepto, acorde a las circunstancias descriptas: acceso a la información de interés público, más abarcativo que el tradicional de acceso a la “información pública”. Ello, por cuanto la información de interés social –determinante de la participación popular y el control ciudadano– es un bien colectivo independientemente de su emisor público o privado. En cambio, la “información pública” supone un criterio restringido: es básicamente la producida o conservada por el Estado y entes vinculados.

La pregunta además reclama de una toma de posición ante la posibilidad de construcción desde el Estado de herramientas de difusión de información pública que posean la potencia suficiente como para cumplir con los postulados de transparencia y acceso a la información pública de manera proactiva, tal como se deduce de la Carta del CLAD y de convenciones internacionales de Derechos Humanos. No en términos partidarios, sino en tanto vehículos de información veraz, científica, objetiva y socialmente relevante sobre el accionar estatal.

Para el cumplimiento de sus fines esenciales, y particularmente en la concepción de gobierno abierto, el Estado requiere de consenso y participación. La participación democrática tiene como insumo esencial la información libre de manipulación, y su flujo hace a la supervivencia del sistema y de las políticas sociales resistidas por el núcleo neoliberal, propietario de medios hegemónicos creadores de “sentido común”. La desinformación atenta contra las bases del sistema democrático y socava la capacidad del gobierno de sumar voluntades para desplegar sus estrategias de inclusión, redistribución y justicia social. Asumida positivamente la consigna y su necesidad, así como la justificación normativa e histórica, la cuestión de cuáles deberían ser esas herramientas y con qué modalidades y resguardos debería ser el siguiente paso, objeto de otros necesarios debates y análisis.

 

Referencias

Obama B (2009): Memorandum on Transparency and Open Government. https://www.archives.gov/files/cui/documents/2009-WH-memo-on-transparency-and-open-government.pdf.

Open Government Standards (2012): Standards to Promote Citizen Empowerment and Participation. Transparency International.

Oszlak O (2012): “Gobierno Abierto. Promesas y desafíos”. Voces en el Fénix, 18.

Ramírez-Alujas A y N Dassen (2016): Vientos de cambio II. Avances y desafíos de las políticas de gobierno abierto en América Latina y el Caribe. BID.

XVII Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado (2016): Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto. Bogotá, CLAD.

 

Horacio Lutzky es abogado y periodista, subdirector de Asuntos Jurídicos de la Defensoría del Público de Servicios de Comunicación Audiovisual.

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