La pandemia tuvo un fuerte impacto en la actividad económica y en el empleo en todo el globo y en nuestro país. Si bien en mayo la actividad económica experimentó una mejora respecto del mes de abril, con un crecimiento del nivel de actividad del 10% entre dichos meses, tomando el primer trimestre 2020 se observa una reducción interanual del PBI de 5,4%, y en mayo el estimador mensual de actividad económica (EMAE) registró una variación de -20,6% respecto al mismo mes de 2019.[1]
Los datos disponibles evidencian que entre marzo y mayo se perdieron 332.000 empleos registrados. Dentro de este universo, los más afectados fueron las trabajadoras y los trabajadores asalariados (149.000), seguidos por los independientes monotributistas (127.000). Aún no se cuenta con información sobre el impacto en las trabajadoras y los trabajadores no registrados y las desocupadas y los desocupados. Ambos datos serán provistos por el informe del segundo trimestre de la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC. En este sentido, la oficina local de la Organización Internacional del Trabajo estimó 720.000 empleos menos como producto de la pandemia.
Políticas para el sostenimiento del empleo
Durante el inicio de la pandemia y con el propósito del cuidado de la salud se dictó el Aislamiento Social Preventivo Obligatorio (ASPO), y en este marco se dispuso una serie de medidas para atenuar su impacto en el ámbito laboral, que fueron destinadas a distintos colectivos de trabajadores y trabajadoras:
Trabajadores privados y públicos
- Dispensa de asistir a los lugares de trabajo para las trabajadoras y los trabajadores alcanzados por el ASPO: se otorgaron licencias a quienes tienen hijas o hijos menores escolarizados. En este caso, la licencia se otorga a uno de los padres o tutores. En el caso de mujeres embarazadas, personas mayores de 60 años –con excepción de quienes cumplan servicios esenciales– y grupos de riesgo, quedaron liberados de concurrir a su lugar de trabajo.
Trabajadores asalariados privados registrados
- Programa de asistencia a la producción y el trabajo (ATP): este programa consistió en: a) postergación o reducción del pago de las contribuciones patronales al Sistema Integrado Previsional Argentino; b) asignación compensatoria equivalente hasta el 50% del salario neto destinada a todas las trabajadoras y todos los trabajadores en relación de dependencia del sector privado.
- Prohibición de despidos y suspensiones: se prohibieron los despidos sin justa causa y por las causales de falta o disminución de trabajo y fuerza mayor. En el caso de las suspensiones quedaron exceptuadas de esta prohibición las suspensiones efectuadas en los términos del artículo 223 bis de la Ley de Contrato de Trabajo.
- Seguro por Desempleo: se aumentó el monto del seguro y se prorrogaron los vencimientos de sus prestaciones.
- Enfermedad profesional: se consideró al COVID-19 presuntivamente una enfermedad de carácter profesional –no listada– en los términos del apartado 2 inciso b) del artículo 6 de la Ley 24.557, respecto de las trabajadoras y los trabajadores dependientes excluidos mediante dispensa legal y que fueron sus actividades declaradas esenciales.
Trabajadores independientes registrados
- Programa de asistencia a la producción y el trabajo (ATP): se estableció al Estado como garante para que trabajadores y trabajadoras monotributistas puedan acceder a créditos a tasa cero, contando con un período de gracia de 6 meses y un plan de pago de, como mínimo, 12 cuotas fijas sin intereses.
Trabajadores desocupados, asalariados no registrados, trabajadoras de casas particulares e independientes registrados en las categóricas contributivas más bajas
- Ingreso Familiar de Emergencia (IFE): se estableció una prestación dineraria no contributiva de $10.000 destinada a compensar la disminución o pérdida de los ingresos de las familias.
Las políticas descriptas han tenido una magnitud y un alcance que se puede destacar en la coyuntura actual, pero también en la perspectiva histórica reciente de nuestro país. En agosto de 2020 comenzó el tercer pago del Ingreso Familiar de Emergencia para un total de 8.839.044 de receptores.[2] En términos de cobertura y alcance de la población esta cifra es inaudita. Sus precedentes pueden buscarse en el Plan Jefes y Jefas de Hogar, allá por el año 2002, y la Asignación Universal por Hijo creada en 2009.
| Plan Jefes y Jefas de Hogar |
Asignación Universal por Hijo |
Ingreso Familiar de Emergencia |
| 2,2 millones | 4 millones | 8,9 millones |
En el caso del componente de la asignación complementaria al salario, el Programa de Asistencia al Trabajo y la Producción está por empezar el cuarto pago. En el tercero se llegó a un total de 310.000 empresas y 2,8 millones de asalariados. En este caso, el ATP fue modificado, mejorándose los criterios de implementación. En términos de política pública, su predecesor fue el Programa de Recuperación Productiva, de una escala y alcances mucho más limitados.
| Programa de Recuperación Productiva | Programa Asistencia al Trabajo y la Producción | |
| Trabajadores | 140.000[3] | 2.800.000[4] |
| Empresas | 14.500 | 310.000 |
En lo que respecta al componente vinculado a préstamos para trabajadores independientes, se otorgaron créditos a 427.000 cuentapropistas.[5]
Políticas para la recuperación del empleo
En el actual contexto, la generación de empleo requiere, por una parte, de la continuidad y coexistencia de las políticas de sostenimiento del empleo y, por la otra, del inicio de aquellas que específicamente podemos denominar de recuperación del empleo. Las políticas de recuperación del empleo suponen, en principio, de una institucionalidad que excede a la del propio Estado; seguidamente, de medidas generales que apunten a un modelo de desarrollo; y, a partir de las dos anteriores, una serie de instrumentos particulares destinados a mejorar la cantidad y la calidad del empleo.
La institucionalidad debe recuperar las mejores experiencias del diálogo social preexistentes en nuestro país, que incluyen al tripartismo pregonado por la Organización Internacional del Trabajo pero lo exceden, integrando a movimientos sociales y demás actores de la sociedad civil. Quizá valga revisar la experiencia de la Mesa de Diálogo Argentino de 2002. Resulta imprescindible, en el actual contexto pero también en la perspectiva de mediano plazo, disponer de este espacio de diálogo y constituir el Consejo Económico y Social, donde podrán discutirse y proponerse las políticas que promuevan el crecimiento económico y la recuperación del empleo.
Hay un conjunto de medidas amplias que requieren de lo que en la literatura sobre el desarrollo se denomina proyecto país: allí se ordenan y adquieren sentido las distintas intervenciones estatales. En este caso, estamos refiriéndonos a un proyecto país con crecimiento económico e inclusión laboral. Esto, que pareciera ser un slogan, puede en realidad convertirse en objeto de intervención de las políticas públicas.
Hay un indicador que permite medir la relación entre el comportamiento económico y el del empleo: se trata de la tasa de elasticidad producto-empleo, esto es, cuán variable es la relación existente entre el crecimiento del Producto Bruto Interno y el nivel de empleo. En otras palabras, por cada punto del producto cuántos puntos crece el empleo. Existen distintos modelos de crecimiento con diferentes impactos en el empleo. Por lo tanto, adoptar un modelo de crecimiento económico con inclusión laboral implica, al menos, tres órdenes de intervención: los referidos a promover la inversión pública –infraestructura– y privada –incentivos económicos y legales–; aquellos destinados a fortalecer la producción nacional y exportaciones con valor agregado –este abanico incluye desde instrumentos arancelarios hasta el tipo de cambio–; y los destinados a incentivar el consumo de las personas y los hogares –subsidios a la financiación de créditos personales.
Luego de establecido el anterior marco institucional y socioeconómico, tiene lugar y sentido aplicar políticas particulares para la recuperación del empleo. En particular, hay aquí también instrumentos destinados a trabajadoras y trabajadores en relación de dependencia, pero también a independientes.
Los instrumentos destinados a las asalariadas y los asalariados se podrían concentrar en reducciones a las contribuciones patronales o en la implementación de políticas activas de empleo, tales como acciones de formación profesional y promoción del empleo destinada a determinados grupos de trabajadoras y trabajadores, los cuales son objetivos de la intervención del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS). En lo que respecta a la reducción de las contribuciones patronales, hay antecedentes normativos a revisar y retomar, incentivos destinados a microempresas que podrían ampliarse a pequeñas, y eventualmente a medianas.[6] Este tipo de medida fue adoptada por administraciones de distintos signo y orientación política. Está dentro de las medidas usuales de promoción del empleo, por lo que cabe una aclaración de concepto: las contribuciones patronales no deben entenderse como parte del alto costo del trabajo, sino que son “salario diferido” a cobrarse por el trabajador o la trabajadora al momento de su retiro laboral. Por este motivo y para no afectar al sistema de Seguridad Social, su aplicación debe ser selectiva y temporal.
Las trabajadoras y los trabajadores independientes requieren –al igual que quienes perciben un salario– de un sistema de alicientes impositivos transitorios para recuperar o iniciar sus actividades. Aquí hay que establecer excepciones a impuestos nacionales –Monotributo– pero también provinciales –Ingresos Brutos–, y fijar categorías de beneficiarios y tiempos de los incentivos. Este colectivo también debería recibir apoyos específicos por parte de las políticas de formación y empleo del MTEySS.
Desde el Ministerio, para ambos grupos de trabajadores y trabajadoras se están llevando a cabo: acciones de orientación laboral y formación profesional; prácticas en puestos de trabajo; y apoyo a nuevas contrataciones y emprendimientos independientes, individuales o asociativos. Estas políticas se implementan desde las oficinas de Empleo municipales que integran la Red de Servicios de Empleo. En ellas se acompaña a los trabajadores y las trabajadoras en la construcción de un trayecto formativo ocupacional y su tránsito al empleo de calidad.
Para concluir, solo resta destacar la importancia del rol asumido por el Estado, en la actual administración, mediante sus políticas para “contener” la crisis producto de la pandemia, y su papel fundamental en la post-pandemia para implementar un proyecto de país con crecimiento y generación de empleo, mediante el diálogo social con todos los actores vinculados al mundo del trabajo.
Esteban Bogani es subsecretario de Promoción del Empleo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación. Licenciado en Sociología (UBA), magister en Políticas Sociales (FLACSO), titular de la materia Planificación Social (UBA) e investigador (CLACSO-UNESCO-GAN).
[1] https://www.indec.gob.ar/indec/web/Nivel3-Tema-3-9.
[2] https://datos.gob.ar/dataset/jgm-ingreso-familiar-emergencia.
[3] http://www.trabajo.gob.ar/estadisticas/Bel/programas.asp.
[4] https://www.argentina.gob.ar/atp/empresas/numeros.
[5] https://www.argentina.gob.ar/atp/monotributistas-y-autonomos/numeros.
[6] Capítulo I Régimen Permanente de Contribuciones a la Seguridad Social para Microempleadores, del Título II Regímenes Especiales de Promoción del Trabajo Registrado de la Ley 26.940 de Promoción del Trabajo Registrado y Prevención del Fraude Laboral.
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