La declaración del COVID-19 como pandemia y la consecuente declaración de la cuarentena en nuestro país presentan desafíos adicionales para todas las áreas de la gestión pública. Sin embargo, en la mayoría de los casos esta situación excepcional hizo crujir los engranajes sociales, generando la profundización de problemas sistémicos que anteceden a la situación coyuntural y que nos obligan como partido a acelerar los tiempos en la búsqueda de soluciones inmediatas y a repensar el ordenamiento de mediano y largo plazo.
La intención del presente artículo es analizar brevemente algunos de los desafíos que nos esperan en las áreas de seguridad pública e inteligencia nacional en lo inmediato y en el mediano plazo, tomando como hito temporal el antes y después de la pandemia y la cuarentena, reconociendo que esta situación profundizó y permitió visualizar problemas preexistentes.
En este sentido, se dividirá el artículo en tres partes: un primer apartado con algunas reflexiones sobre la situación general de seguridad pública; un segundo apartado con algunas reflexiones sobre la situación del Servicio Penitenciario Federal (SPF); y un último apartado con algunas reflexiones sobre la situación del Sistema Nacional de Inteligencia.
Algunas reflexiones sobre la seguridad pública
Es casi imposible anticipar con exactitud cuál va a ser la situación de seguridad pública a nivel nacional en la pospandemia, sobre todo si se tiene una visión federal reconociendo las grandes diferencias que hay de provincia a provincia y de ciudad a ciudad. Sin embargo, podemos suponer, en función de la información disponible, que la situación de encierro, hacinamiento y disminución o inexistencia de ingresos en muchas familias está generando un ambiente propicio para el aumento de casos de violencia intrafamiliar, violencia por motivos de género[1] y, presumiblemente, un aumento en los delitos contra la propiedad;[2] esto último, una vez que se flexibilicen las restricciones de circulación vigentes. Todo esto estará exacerbado en los centros urbanos de mayor concentración poblacional.
En paralelo a lo mencionado, se acentuarán las diferencias socioeconómicas preexistentes a la pandemia y a la cuarentena, generando una profundización de las situaciones de inequidad, sumadas a la incertidumbre propia del devenir económico pospandemia y las consecuentes dificultades para el acceso al empleo. En el marco de este escenario, es necesario hacer algunas reflexiones sobre el desafío que se nos presenta como partido y como gobierno.
- El desafío inmediato en la pospandemia nos va a enfrentar a una realidad donde las herramientas tradicionales del Estado para la gestión de la seguridad pública van a ser insuficientes y su uso, medido y racional imperativo. En esta dirección es importante entender la prevención del delito, en particular, y la seguridad pública en general –haciendo un importante paréntesis para excluir el crimen organizado– desde la perspectiva de la “seguridad sustentable”,[3] comprendiendo que la mejora de la situación de “seguridad” o la reducción de la situación de “inseguridad” dependen directamente de las capacidades del Estado para fomentar la inclusión y la reducción de la inequidad. Así, el primer desafío que vamos a enfrentar como partido desde la gestión de la seguridad pública será el de acompañar el despliegue de otras áreas del Estado con la responsabilidad de generar y consolidar condiciones que fomenten la inclusión y la reducción de la inequidad, tendiendo en lo inmediato redes de contención en todos los niveles –nacional, provincial y municipal– ante la urgencia económico-alimentaria que puede profundizarse en la pospandemia.
- El segundo desafío inmediato que vamos a enfrentar desde la gestión de la seguridad pública es la necesidad de coordinar a nivel federal la definición de una estrategia conjunta para la prevención del delito en la pospandemia y el consecuente ordenamiento de los recursos disponibles para el despliegue y la distribución territorial en todos los niveles, coordinando las fuerzas federales, las policías provinciales y los recursos municipales. En este punto es urgente y esencial la canalización –a través del Consejo de Seguridad Interior– del diálogo entre la nación y las provincias para consensuar puntos básicos de una política de prevención del delito en la pospandemia, analizando, en este ámbito, la situación de cada rincón del país, y centralizando la información disponible para tener un primer “diagnóstico” y algunos parámetros básicos para definir la necesidad y distribución de recursos. En esto, tan importante como la coordinación de recursos para el despliegue territorial es acordar a nivel federal un esquema inmediato de monitoreo para garantizar el uso racional y medido del recurso policial para evitar abusos de poder y violencia institucional. En este sentido, ya se han detectado casos en el marco de despliegues para el control de la circulación durante la cuarentena en Chubut, CABA, Tucumán, Jujuy y Buenos Aires, lo que nos indica que es un tema prioritario, ahora y una vez terminada la cuarentena.
- El punto anterior nos enfrenta al primer desafío de mediano plazo en la gestión de la seguridad pública: la necesidad de “gestión de la información” con premisas de producción descentralizada, pero con análisis centralizado. Sin capacidad de generar información confiable sobre el delito desde una perspectiva federal, es imposible organizar los recursos del Estado para lograr un efecto real en la situación de “inseguridad” y la consecuente reducción del delito. Al tratar la prevención del delito desde la responsabilidad específica de los organismos de seguridad pública, la única herramienta efectiva con la que cuenta el Estado es la producción de información-conocimiento sobre el delito simple y organizado. Sin la capacidad de generar información-conocimiento confiable sobre el delito desde una perspectiva federal, se vuelve imposible organizar los recursos del Estado para lograr un impacto real en la prevención y la reducción del delito desde todos los niveles –distribución operativa de recursos, generación de política pública, definición de la política criminal. Es necesario entonces generar los acuerdos y los espacios para la circulación sistemática de la información sobre el delito en todos los niveles, generando un cuerpo de “reglas comunes” para permitir la producción de información sobre la situación nacional de seguridad pública.
- El segundo desafío que enfrentamos en el mediano plazo es asumir desde la conducción civil de las fuerzas de seguridad federales la responsabilidad de la prevención, la investigación y la sanción de todas aquellas acciones vinculadas a la actuación policial de las fuerzas federales dentro y fuera de servicio, consideradas como faltas o abusos graves. Es necesario debatir y definir la creación de una estructura de auditoría dentro del Ministerio de Seguridad de la Nación, poniendo en manos de personal sin estado policial la investigación de situaciones consideradas faltas graves, asegurando, en paralelo, la construcción y el fortalecimiento de las herramientas necesarias para la evaluación, de manera proactiva, de la idoneidad y ética del personal de las fuerzas a lo largo de su carrera, priorizando el seguimiento patrimonial y la formación profesional. En esta misma dirección, es necesario definir un modelo claro de auditoría para recomendar su implementación por parte de las provincias en el marco de un consenso federal. Este modelo debe ser debatido en un acuerdo nacional, que puede ser articulado a través del Consejo de Seguridad Interior, brindando recomendaciones y asesoramiento para su implementación desde la nación, buscando la adhesión de cada una de las provincias.
- En la misma dirección que los dos puntos anteriores, otro de los desafíos a enfrentar en el mediano plazo es la necesidad de redefinir la matriz con la cual se piensan las políticas de seguridad pública en el país, definiendo claramente cuál es la visión del partido y de la gestión sobre este tema, y la consecuente definición de una “política criminal” detallada, seguida de un plan de acción que contemple los compromisos de la gestión, por lo menos, por los próximos tres años. En este puto es indispensable la generación de información confiable que permita definir las prioridades de la agenda en función de una foto real de la situación de seguridad en el agregado del país.
Algunas reflexiones sobre el Servicio Penitenciario Federal
Lo acontecido en los últimos meses en torno al SPF refuerza la premisa inicial que afirma que la pandemia y la cuarentena fueron un factor que profundizó e hizo visibles problemas que exceden a la misma. Es interesante entonces repasar algunos de los sucesos para una mejor comprensión.
En primer lugar, en el marco de la declaración de la cuarentena –producto de los riesgos para la salud que implica el COVID-19 y a partir de recomendaciones de organismos internacionales– múltiples tribunales determinaron la prisión domiciliaria de detenidos con el objetivo de reducir la superpoblación carcelaria y evitar la propagación del virus dentro de los penales. Esta situación desató reclamos iniciados desde la oposición y multiplicados por los medios de comunicación, declarando que existía una estrategia de liberación masiva de detenidos sin realizar una apreciación detallada de la situación y las posibles consecuencias para la salud. Exceptuando liberaciones puntuales donde se brindó el beneficio de prisión domiciliaria a personas detenidas acusadas de delitos graves –abuso sexual, violación y homicidio– que debieron ser revertidas por no corresponder tal beneficio, la cantidad de detenidos que accedieron a este privilegio no superó el 2,5% de la población del Servicio Penitenciario Federal y el 2% de la población del Servicio Penitenciario Bonaerense.[4]
En segundo lugar, el 24 de abril se inició el motín en el Complejo Penitenciario Federal CABA –conocido coloquialmente como “la cárcel de Devoto”– bajo el reclamo de los internos por condiciones de hacinamiento, suspensión de las visitas y suspensión de las salidas, en paralelo a la detección de un caso positivo de COVID-19 en el personal penitenciario que cumplía funciones en esta dependencia. Este motín se dio por finalizado tras la firma de un compromiso por parte de autoridades del Ministerio de Justicia y del SPF y representantes de los internos.
En tercer lugar, en el marco de esta misma situación, un testigo protegido miembro del SPF realizó una declaración donde se vinculaba al área de inteligencia penitenciaria de esta institución con actividades de espionaje ilegal, articulando los medios para realizar escuchas a detenidos de alto perfil relacionados a causas de corrupción, a través de la instalación de micrófonos ambientales en el Complejo Penitenciario Federal I.
Esta sucesión de hechos culminó con la renuncia del director del SPF, el pedido de retiro voluntario a la cabeza del área de inteligencia penitenciaria y la intervención del SPF por un plazo de 180 días a partir del 12 de junio de 2020.[5]
Todos los puntos mencionados anteriormente, con excepción del espionaje ilegal, son fenómenos anteriores a la declaración del COVID-19 como pandemia, pero visibilizados y puestos en evidencia por ésta. Sin embargo, es necesario hacer algunas aclaraciones. En este escenario es importante reflexionar sobre el desafío que se nos presenta como partido y como gobierno en cuanto al tema penitenciario, tomando como referencia la situación del SPF.
- El primer desafío inmediato y de mediano plazo que tenemos como partido y como gestión es avanzar en un proceso de descompresión y mejora de las cárceles federales de manera racional que no se limite únicamente a la emergencia por el COVID-19. El cierre del Complejo Penitenciario Federal CABA –una cárcel de 1929– es otro de los desafíos inmediatos. Si bien el proyecto de cierre y traslado de la población penitenciaria está pautado para fines del 2021, este proyecto tiene más de cinco años de atraso proyectando, inicialmente, su traslado a la inconclusa cárcel de Agote y, actualmente, a la cárcel de Marcos Paz una vez finalizadas las obras de ampliación. En paralelo, este proceso tiene que estar acompañado por una estrategia de comunicación eficiente que evite la interpretación malintencionada de este proceso. La situación de hacinamiento y las falencias estructurales del SPF no son hechos fortuitos ni recientes, y la obligación del Estado nacional es buscar soluciones que permitan el difícil equilibrio entre la necesaria reducción de la población penitenciaria y la aplicación de criterios claros para lograr que este objetivo tenga una relación directa con la finalidad del sistema carcelario, que no es otro que la inclusión y la resocialización del interno –basada en argumentos técnicos y no políticos. La gestión de Mauricio Macri como presidente de la Nación (2015-2019) presentó un cambio de eje en cuanto a la política penitenciaria nacional. El modelo de un sistema basado en la inclusión y resocialización de los detenidos se vio transformado, virando hacia un discurso orientado casi exclusivamente al confinamiento de los internos. Este discurso se desarrolló en paralelo a una política criminal fuertemente punitiva, lo que implicó un aumento de la población carcelaria sin la disposición de los recursos necesarios para administrarla.[6] Este modelo derivó en la declaración de la emergencia en materia penitenciaria en abril de 2019, confirmando el fracaso de la política penitenciaria del macrismo.
- El segundo desafío inmediato que se nos presenta es dotar al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, y en particular a la Subsecretaría de Asuntos Penitenciarios, de las herramientas necesarias para gestionar, auditar y controlar los procesos que se decidan llevar adelante sobre el SPF desde la conducción política. Mas allá de las conclusiones a las que arribe la actual intervención y las decisiones que se tomen en el marco de esta, es necesario poder consolidar un esquema que permita la implementación de las reformas que se planteen y un esquema de auditoría constante por parte de personal civil sin estado policial para evitar desviaciones, una vez finalizada la intervención, en las áreas más sensibles de la gestión. Por este motivo es recomendable que el Ministerio cuente en su estructura con un área específica de Asuntos Internos para la gestión de las faltas del personal penitenciario, seguimiento patrimonial y de carrera para la evaluación de los ascensos, y un área específica dedicada a la Auditoría y Modernización de las unidades penitenciarias, brindando a la Subsecretaría específica los elementos necesarios para reconocer e implementar las mejores prácticas penitenciarias reconocidas internacionalmente.
- El tercer desafío inmediato que se nos presenta no fue producto ni se profundizó con la pandemia y la cuarentena, pero se dio en paralelo con estos procesos. Si bien se ampliará sobre este punto en el apartado dedicado a la inteligencia nacional, es importante hacer una breve mención aquí. En este sentido, el desafío que enfrentamos es no permitir que el mal uso de la inteligencia penitenciaria y su manipulación como una herramienta para llevar adelante acciones de espionaje ilegal por motivos políticos –a esta altura de la historia debería ser redundante agregar la palabra ilegal– opaquen el debate sobre la temática y nos lleve a sobre reaccionar eliminando o reduciendo ésta a su mínima expresión. La mala utilización de la herramienta no debe llevarse el centro del debate sobre este tema. La inteligencia penitenciaria tiene un rol fundamental dentro y fuera del sistema penitenciario, motivo por el cual el debate debe centrarse en la reforma del sector para cumplir eficientemente su función en el marco de un estricto control por parte de personal sin estado policial, junto a un esquema de auditoría efectivo. La función de la inteligencia penitenciaria no es otra que la de articular la obtención de información de todas las fuentes disponibles para generar conocimiento bajo la premisa de trabajar sobre tres fenómenos: la prevención de motines, la prevención de fugas y la producción de inteligencia criminal sobre las actividades relacionas con la criminalidad organizada que excedan lo que pasa dentro de los muros de las unidades penitenciarias –en este último punto, como miembro pleno del subsistema nacional de inteligencia criminal.
Algunas reflexiones sobre la inteligencia nacional
A partir de la publicación en el boletín oficial del Decreto Nacional 52/2019 del 21 de diciembre del 2019 se dispuso la intervención de la Agencia Federal de Inteligencia (AFI) por el plazo de 180 días corridos. Este plazo fue prorrogado por 180 días adicionales con el Decreto 540/2020, continuando la intervención hasta hoy. Si bien la intervención es anterior a la declaración de la pandemia y la cuarentena, es importante repasar algunos de los hitos que ha marcado la misma para entender cuáles son los desafíos desde el partido y la gestión en lo inmediato y en el mediano plazo.
En primer lugar, una de las primeras medidas adoptadas por el Poder Ejecutivo en el marco de la intervención fue la modificación de la excepción normativa que permitía a la AFI involucrarse en investigaciones criminales. Hasta la publicación del Decreto de Necesidad y Urgencia 214/2020 del 4 de marzo de 2020, la Ley de Inteligencia Nacional 25.520 preveía, en el inciso 1 del artículo 4, la excepción que permite a los organismos de inteligencia participar como auxiliares de la justicia en las investigaciones criminales. El mencionado DNU propone la modificación de este artículo, prohibiendo de manera definitiva la realización de este tipo de actividades por parte del organismo y dando cierre, de esta manera, a una de las principales herramientas utilizadas históricamente para intervenir en la justicia.
En segundo lugar, se realizó una detallada auditoría de los recursos de la AFI, que culminó con la reasignación de la mayor parte de los fondos reservados de los que disponía el organismo para ser utilizados por Jefatura de Gabinete en la prevención y combate del COVID-19, y también se dispuso la donación de armamento y chalecos antibalas propiedad de este organismo al Ministerio de Seguridad de la Nación.
En tercer lugar, se creó un Consejo Consultivo de la AFI, con diez referentes de ámbito académico y de la sociedad civil, con el objetivo de iniciar un debate sobre los lineamientos que deben incluir un anteproyecto de una nueva Ley de Inteligencia Nacional, y se publicó una nueva estructura de transición del organismo para la gestión diaria hasta la definición de dicha Ley.
En paralelo a lo anterior, se comenzó una serie de investigaciones sobre presunto espionaje por motivos políticos, cuya judicialización y avance de las causas se ha convertido en el eje del debate sobre inteligencia nacional o, por lo menos, del debate público sobre el tema. Este universo de causas de espionaje por motivos políticos abarca desde la causa D’Alessio, pasando por las actividades realizadas por los miembros del grupo “Super Mario Bros”, hasta la causa que involucra al personal de inteligencia del servicio penitenciario por las grabaciones en el Complejo Penitenciario Federal I. A la fecha, existen doce causas relacionadas con esta actividad, con un saldo de más de veintidós detenidos. La cantidad de causas, detenidos y organismos relacionados a los sistemas y subsistemas de inteligencia involucrados pone de manifiesto que la mala utilización de la herramienta de inteligencia durante la gestión anterior era sistemática y nos enfrenta a las consecuencias concretas de lo que sucede cuando las funciones de los organismos de inteligencia no son claras, la formación del personal es inexistente y los decisores no respetan los límites legales de la actividad.
En este escenario es necesario hacer algunas reflexiones sobre el desafío que se presenta sobre el Sistema Nacional de Inteligencia:
- El primer desafío inmediato que tenemos como partido y como gestión es evitar que el debate en torno al sistema nacional de inteligencia y sobre las leyes que lo regulen sea simplificado y condicionado por la mala utilización sistemática de los organismos de inteligencia para la realización de espionaje por motivos políticos. Si bien es claro que la utilización de los recursos del sistema de inteligencia para la realización de este tipo de actividades atenta contra la legitimidad y la confianza en éstos –legitimidad y confianza perdidas mucho antes de la existencia de estas causas– debemos tener en cuenta que, si nuestro objetivo es pensar en un sistema nacional de inteligencia con capacidad de producción y al servicio del Estado, es necesario que el debate no esté condicionado por estos sucesos y que el foco del mismo esté orientado a la necesidad informativa por parte del Estado y a la eficacia para lograr la producción de ésta y no centrado únicamente en los mecanismos de control para evitar abusos o a la reducción del sistema a su mínima expresión. En este sentido, urge un serio debate que gire en torno a la necesidad de producción, la forma en que se va a producir y, una vez que se tomen esas decisiones, cuáles serán los mecanismos de control. Es importante evitar caer en el reduccionismo producto de lo anterior. Nuestro país no necesita menos inteligencia; necesita más inteligencia, más eficiente, al servicio del Estado y con un esquema sólido de controles.
- En relación con el punto anterior, el segundo desafío que tenemos en lo inmediato y en el mediano plazo es iniciar un debate interno en el partido para consensuar un modelo nacional de inteligencia que dé lugar a la definición conceptual del sistema nacional de inteligencia que mejor se adapte al mismo y el consecuente cuerpo normativo que le dé sustento. En resumen, es imposible discutir la norma antes del modelo. El debate tiene que definir claramente cuáles son las necesidades informativas del Estado nacional en todos los niveles y de qué manera trabajamos la inteligencia interior, la inteligencia exterior, la contrainteligencia, la inteligencia militar y la inteligencia criminal, definiendo claramente quién o quiénes van a ser los consumidores de la producción de cada área y el consecuente esquema de obtención, producción, diseminación para definir, luego, las dependencias y los esquemas de control y auditoría. Este debate tiene que ser exhaustivo y multisectorial[7] para definir un sistema nacional de inteligencia sólido que nos permita llegar a un proyecto de ley sustentable, con el objetivo de lograr los consensos necesarios que permitan instalar la producción de inteligencia como una política de Estado, priorizando la eficiencia y logrando la legitimidad de la actividad.
Algunas reflexiones finales
Si bien lo planteado en el presente trabajo dista de ser una lista exhaustiva de los problemas que vamos a enfrentar en la pospandemia en las áreas analizadas, sí es representativo de algunos de los temas que van a exigir una intervención inmediata y sobre los cuales nuestra intervención va a definir la agenda a seguir en los próximos años de gestión.
En el área de seguridad pública tenemos la obligación de pautar un modelo de prevención del delito de corte federal, lo cual es imposible sin la construcción de los consensos necesarios, o sin la información sobre la situación nacional de seguridad pública que nos permita definir las prioridades de ese consenso.
En el caso del tema penitenciario y de la inteligencia nacional, nos enfrentamos a dos áreas de gestión que son invisibles para el público y, muchas veces, para la gestión política hasta el momento en que un motín o una causa por espionaje ilegal convierten el tema en una prioridad de agenda.
En todos los casos tenemos la obligación de atender la emergencia, pero no permitir que ella defina la agenda de mediano y largo plazo. En todos los temas abordados tenemos la oportunidad histórica de hacer cambios significativos que redunden en el beneficio de la sociedad en su conjunto.
[1] Desde el 20/3 hasta el 19/6 la justicia porteña recibió 2.844 denuncias de violencia por motivo de género –un promedio de 31 denuncias diarias– pasando de 741 denuncias en el periodo del 19/3 al 19/4 a 1.067 en el periodo del 19/5 al 19/6. En el periodo del 20/3 al 28/5 se registraron 57 femicidios a nivel nacional –la mayor parte registrados en la Provincia de Buenos Aires, con 27 casos, seguida por Tucumán y Santa Fe, con 6 casos cada uno.
[2] Al analizar la información disponible de los 135 distritos de la Provincia de Buenos Aires se observa una caída de los delitos contra la propiedad a partir de las restricciones de circulación en el marco de la declaración de la cuarentena. En esta dirección se observa una caída del 49% de los hechos, comparando marzo con febrero, y una caída del 38% comparando abril con marzo. Sin embargo, ya en mayo se observa un aumento del 44% con respecto a abril y uno del 18% comparando junio con mayo. En este punto es importante destacar dos categorías que se definen dentro de las estadísticas globales que nos pueden dar un indicio para la pospandemia. En la categoría “ingreso a fincas”, la cantidad de hechos pasó de 4,35 casos cada millón de habitantes en enero a 0,96 en mayo, subiendo a 2,88 en junio. Este mismo fenómeno, pero más acentuado, se da en la categoría “heridos en ocasión de robo”, donde se registraron 0,45 casos cada millón de habitantes en el mes de enero. pasando a 0,19 en mayo y a un pico de 0,58 en junio.
[3] Pido prestado el concepto al estimadísimo Enrique del Percio.
[4] Los porcentajes del SPF y el SPB son representativos de la situación nacional, dado que entre ambos servicios representan más del 60% de la población penitenciaria del país: aproximadamente 63.000 internos, sobre un total nacional de 95.000.
[5] De acuerdo a lo contenido en el Decreto 539/2020.
[6] Como testimonio de lo anterior, la población de internos del SPF y el SPB pasó de 44.488 internos en el año 2014 a 63.094 en el año 2019.
[7] No es posible plantear un debate de estas características sin convocar, al menos, a especialistas en inteligencia estratégica, en contrainteligencia, es defensa e inteligencia militar y en seguridad pública e inteligencia criminal.
Share this content: