Los desafíos del nuevo gobierno de Alberto Fernández: el comercio exterior

El enfrentamiento de sectores del campo con el gobierno de Cristina Fernández en el año 2008, así como las recientes amenazas de ese sector sobre el nuevo gobierno que asumió el 10 de diciembre de 2019 –solo por mencionar dos acontecimientos–, han reavivado un debate ya histórico en la Argentina: la cuestión de la producción y exportación agrícola-ganadera y el rol del Estado.

Desde mediados del siglo XIX fueron los impuestos al comercio exterior –rentas aduaneras– los que originaron recursos que posibilitaron la expansión institucional del entonces naciente Estado argentino. Y serán las ganancias obtenidas por la colocación en el mercado internacional de los productos agropecuarios las que consolidarán, más tarde, la clase dominante en nuestro país. Así, la relevancia del aparato estatal como instancia de decisión política, la importancia de la producción primaria –cereales y carnes– en la economía argentina y el papel preeminente que el comercio externo ha tenido, nos llevó a interesarnos por una experiencia del primer peronismo: la del Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI) que se nutrió del juego contradictorio y complejo de estos fenómenos. Esta institución nació por la escasez de divisas que el país exhibía y necesitaba para su desarrollo interno: industrialización, expansión de servicios públicos (transporte, salud, vivienda, educación), etcétera.

En la actualidad, la voluminosa deuda que ha dejado el gobierno de Mauricio Macri obligará al nuevo presidente a buscar divisas para afrontar el pago de esa descomunal herencia. El adverso panorama financiero internacional, sumado a un candente escenario político-social en la región del Cono Sur, indican que se deberá recurrir a nuevas alternativas que implicarán decisiones políticas que quizá afecten los intereses de los grupos dominantes asociados a la producción agropecuaria y el comercio exterior. La pregunta es: ¿de dónde se sacarán las divisas para pagar la deuda externa? Una solución sería seguir endeudándose para pagar la deuda contraída durante 2016-2019. Difícil opción, dadas las características del mundo financiero globalizado, la vulnerable situación económica del país, y la posición ideológica del nuevo gobierno peronista. Entonces, recurrir a las divisas generadas por la producción agrícola-ganadera del país constituiría el único camino racional para encarar esta difícil coyuntura histórica.

No planteamos repetir experiencias del pasado, solo nos proponemos recordar políticas llevadas a cabo durante el primer peronismo que, si bien generaron muchas críticas –especialmente de los radicales de aquella época– tuvieron la valentía de hacer frente a una problemática endémica en nuestro país: la dependencia de los centros financieros internacionales y la escasez de divisas.

Orígenes del IAPI

Al disponer la liquidación de la Corporación para la Promoción del Intercambio SA a principios de 1946, por haber asumido el Banco Central el control de todas las operaciones de cambio –oficiales y privadas–, el entonces presidente de la entidad, Miguel Miranda, en una carta dirigida al ministro de Hacienda coronel (R) Ávalos –en mayo de 1946– sugiere la creación de un organismo autárquico nacional, al cual pasarían los bienes provenientes de la extinguida Corporación y que se organizaría con criterio comercial.

La creación del IAPI fue dispuesta por Decreto 15.350 del 28 de mayo de 1946 y formaba parte del conjunto de medidas que el coronel Juan D. Perón y su equipo de asesores habían proyectado. Asimismo, por Decreto 8.503 se había nacionalizado, un mes antes, el Banco Central de la República Argentina, el que en adelante funcionaría como entidad autárquica. A través de estas dos resoluciones, el nuevo gobierno puso en ejecución su política económica, pasando a controlar –directa e indirectamente– la producción total del país y el ahorro nacional.

El citado decreto 15.350, llamado Carta Orgánica del Instituto, colocaba su funcionamiento dentro del área perteneciente al Banco Central, reiterándose la necesidad de un ente comercial capaz de afrontar las diferentes coyunturas que el mercado internacional presentara: el que, actuando con agilidad en la compra, venta, distribución y comercialización de productos, protegiera el bien común.

Discurso legitimante

¿Cuáles fueron los argumentos esgrimidos en 1946 por el gobierno peronista para fundamentar la creación de estos instrumentos que pretendían alterar el sistema económico y la distribución social preexistente? De las fuentes oficiales y publicaciones de la época, rescatamos:

1. Los intereses económicos del país deben primar sobre los intereses económicos de los particulares.
2. El Estado es la única instancia política que garantiza una distribución equitativa de los beneficios obtenidos por el intercambio comercial.
3. Los fines de lucro –característica esencial de la actividad privada– deben ser dejados de lado, en algunos casos, para alcanzar los intereses generales.

Y en particular sobre el IAPI se argumentaba:

1. Cuando el Estado se vio obligado a realizar actividades estrictamente comerciales, cometió errores por carecer de un organismo con experiencia en esta materia, que supiera adaptarse a las cambiantes circunstancias mostradas por el mercado internacional, como consecuencia de la Segunda Guerra Mundial.
2. Era necesario conquistar nuevos mercados y afianzar los ya logrados.
3. Era necesario realizar, en el mercado internacional, una adecuada propaganda acerca de la calidad y diversidad de nuestra producción.
4. La actividad privada no se vería perjudicada por la nueva política sobre el comercio exterior: por el contrario, resultaría complementada y beneficiada.
5. Los productores internos –agrícolas y ganaderos– debían ser amparados de los bruscos cambios de los precios internacionales.
6. Se identificaba a los monopolios internacionales como responsables de perjuicios contra los intereses argentinos.
7. Los países beligerantes establecieron, durante la guerra, mecanismos de centralización y coordinación para la compra de productos agropecuarios en el mercado internacional, asegurándose así el abastecimiento de alimentos para la población.

Funciones del IAPI

Diversas y complejas eran las funciones del IAPI, las que afectaban intereses concretos de distintos sectores de la sociedad –agricultores, industriales, comerciantes, importadores. La intervención del Instituto tocaba áreas vitales de la economía del país. No sólo se controlaba qué mercaderías importar, a qué precio y con qué aranceles, sino también qué debía producirse en el país –al determinar precios de cereales y carnes– y a quiénes vendérselo en el exterior. Asimismo, se regulaba el abastecimiento interno y se protegía a la industria nacional.

En el orden interno, sus funciones implicaron actividades:

Comerciales: el Instituto compraba a los productores los cereales que luego exportaría. Respecto del trigo, por ejemplo, adquiría la producción casi total –para exportar y también para distribuir en el mercado interno. Sin embargo, de otros cereales –como avena, cebada, centeno y maíz– sólo adquiría los cupos necesarios para la exportación, dejando en manos privadas las cantidades aplicadas al consumo interno. Distinto tratamiento recibían las oleaginosas: el IAPI compraba la producción total de las semillas que luego entregaba por cupos a los industriales para que las procesaran. Posteriormente colocaba el aceite en el mercado internacional. Las exportaciones de carne, cueros, grasas y sebos también las realizaba el Instituto, previa compra en el mercado interno, aunque en proporciones diferentes según los años.

Financieras: el IAPI otorgaba fondos a las reparticiones públicas para la compra de bienes de capital. Intervino en la compra de ferrocarriles, teléfonos, buques para la Marina Mercante, aviones, etcétera. Los gobiernos provinciales recibieron financiamiento para la compra de nuevos bienes de capital: camiones, tractores y equipos para obras viales. El sector privado se benefició también con sus fondos: la industria frigorífica, la metalúrgica, la jabonera, entre otras.

Reguladoras del mercado interno: el equilibrio del sistema económico era influido –directa o indirectamente– por las decisiones tomadas desde el Instituto, las que adquirían diversas formas. Por ejemplo: a) compraba en el mercado interno aquellos productos elaborados que no encontraban colocación (arroz, en 1952); b) establecía el margen de beneficio al sector industrial (aceite de tung, 1950); c) fijaba los precios de mercaderías (carne, pan, harina, 1949); d) compraba excedentes de sobreproducción y se comprometía a no venderlos en el mercado interno (tomates, 1950); e) creaba comisiones mixtas para afrontar la crisis de algunos productos (tejidos, quebracho, etcétera) ; f) adquiría materia prima para entregársela a los industriales a efecto de que la procesaran por cuenta y orden del Instituto (lino, 1946).

De promoción y fomento: aquellas actividades productivas que a criterio del Instituto eran prioritarias recibieron un tratamiento especial, que en ciertos casos consistía en la entrega de créditos sin obligación de devolución. Ejemplos: a) campañas para el fomento de la producción agropecuaria, plan de lucha contra las plagas de la agricultura y la ganadería, compra y distribución de semillas, etcétera; b) venta de productos a menor precio en zonas perjudicadas por fenómenos climáticos, corriendo con el déficit (harina y subproductos de la molienda del trigo, 1950); c) pago de adicionales a productores ubicados en zonas con problemas de sequía (tanino, 1949); d) fomento de la inmigración; e) venta de productos a precio de costo a la industria local (curtiembres, 1950).

Abastecimiento: el mercado internacional de posguerra ofrecía ciertas dificultades para la compra de productos que eran imprescindibles para la continuidad de la actividad productiva dentro de nuestro país. En estos casos el Instituto se encargaba de importarlos y distribuirlos en el mercado interno mediante diversos procedimientos. Por ejemplo, hacia 1949 distribuyó cemento, tejidos de algodón, yute y soda cáustica. Asimismo, para garantizar el abastecimiento local, el IAPI expropió productos escasos, distribuyéndolos en forma directa a los consumidores.

Subsidiadora: existían ciertos productos de consumo masivo que debieron ser subsidiados para mantener el nivel del salario real en el orden interno. Así, el Instituto se hizo cargo de quebrantos comerciales ocasionados en el abastecimiento de carne para el consumo de la Capital Federal. Por otra parte, para cumplir con los cupos de exportación convenidos, los frigoríficos fueron subsidiados en su actividad afectada por las sequías que ponían en peligro su funcionamiento como fuente de trabajo. No sólo la actividad ganadera fue subsidiada, sino también la agrícola y la minera, aunque en menor proporción.

En el ámbito externo, podemos clasificar sus actividades en:

Comerciales: el IAPI tenía como principal tarea colocar los productos en el mercado internacional, gestionando los mejores precios. Vendía cereales, carnes, cueros, extracto de quebracho, etcétera. Con este objetivo firmó convenios comerciales con países extranjeros, los que a su vez proveían maquinarias o productos necesarios para el desenvolvimiento industrial. Podemos mencionar los acuerdos con Suiza, Hungría, Italia, Países Bajos, Noruega, Finlandia, Dinamarca, Brasil y Suecia, firmados entre 1947 y 1949. La actividad desarrollada en este ámbito implicaba controlar prácticamente la exportación total de cereales, en menor medida la de productos de la ganadería, y la importación de insumos críticos. Las importaciones de productos básicos como arpillera, caucho, madera, cemento, entre otros, también constituían parte importante de sus actividades comerciales en el exterior.

Financieras: el IAPI intentó fomentar el comercio exterior, y con ese fin otorgó financiamiento a países extranjeros para realizar sus compras en el mercado argentino, predominantemente de productos alimenticios. Asimismo, se encomendó a astilleros europeos –británicos y holandeses– la construcción de varias naves de pasajeros y de carga refrigerada, mediante sumas adelantadas por el Instituto.

Asesoramiento y control: formaba parte de sus funciones el asesoramiento al Poder Ejecutivo en la tramitación, firma y posterior control del cumplimiento de los convenios internacionales de carácter comercial. Por otra parte, todas las negociaciones o compras que se dispusiera en defensa de la producción local serían efectuadas por intermedio del Instituto.

Cuál es la situación en la actualidad

Han pasado casi 70 años desde la creación del IAPI y quizá hoy podemos apreciarlo con una adecuada perspectiva histórica. Sin duda, representó un elemento clave en la política económica peronista y, si bien sufrió ambigüedades, contradicciones y no transformó definitivamente las bases del sistema económico –en lo principal, capitalista dependiente–, fue el intento más serio por nacionalizar la economía e independizarla de los centros financieros internacionales.

Pareciera que a la luz de las experiencias económicas vividas a partir de la dictadura cívico-militar del año 1976 –fuerte endeudamiento externo, desindustrialización, crisis financiera, concentración de la riqueza, vaciamiento del Estado, privatización de las empresas estatales y de los recursos naturales, creciente desempleo y pobreza, acelerada fuga de capitales, etcétera– el intento peronista de la primera época adquiere nuevos valores. Si bien los altos precios de los alimentos en el mercado mundial fueron la causa objetiva de la relativa capitalización que concretó el peronismo, no lo explican todo. Nada se hubiese logrado sin una voluntad política interna para aprovechar esas condiciones internacionales y lograr un mayor grado de independencia nacional.

Luego de la profunda crisis del año 2001, un estudio de las propuestas de los economistas del Plan Fénix y de los Economistas de Izquierda nos demuestra que, a pesar de sus diferentes perspectivas ideológicas, ambos grupos sostienen que el comercio exterior, las exportaciones y las divisas allí generadas resultan elementos necesarios e indispensables para lograr un desarrollo económico basado en la capitalización del país.

El conflicto que se desató de marzo a julio de 2008 entre el gobierno de Cristina Fernández y algunos sectores del campo fue un paro empresario, latente desde hacía años, el cual muestra varias tendencias: a) el proceso de concentración y valorización de la tierra; b) el proceso de penetración del capital financiero como dinamizador de la producción agropecuaria; c) el proceso de “sojización” de la actividad agrícola; d) la decisión de los productores agropecuarios de concentrarse en producir bienes para la exportación en detrimento de los productos agrícolas necesarios para alimentar a su propia población; e) el rechazo a la intervención estatal en la regulación de los precios agrícolas; f) el incremento de las tasas de ganancia en el sector exportador de cereales, especialmente el de soja, circunstancia que llevó a los empresarios a defenderlas sin importar las necesidades alimenticias de la población interna al producir un desabastecimiento generalizado; g) la fortaleza y la coherencia de los grupos empresariales en huelga; h) su auto percepción como defensores y reserva moral de la nación; i) la identificación de una confrontación entre el campo y la industria; j) la consolidación de los grupos multinacionales dedicados a la producción agropecuaria; k) las nuevas modalidades de producción: arrendatarios, fondos de inversión, siembra directa, utilización de fertilizantes y herbicidas, etcétera.

Luego de 10 años, la perspectiva histórica nos permite afirmar que las acciones directas desplegadas por los sectores rurales en alianza con los grupos políticos conservadores neoliberales y los medios monopólicos de comunicación fue un intento de golpe de Estado, que gracias a dos factores esenciales –la movilización popular y la esclarecida conducción política de la presidenta Cristina Fernández– no alcanzó su éxito final.

En el contexto internacional, la perspectiva es desalentadora. Según Boaventura de Sousa Santos, el rápido e inusitado incremento de los precios de los productos alimenticios –causado por las especulaciones del capital financiero en los mercados de productos agrícolas tras el problema de las inversiones en el sector inmobiliario– nos enfrenta con una crisis alimentaria mundial, asociada a la sustitución de la agricultura familiar, campesina, orientada a la autosuficiencia alimentaria y a los mercados locales, por la gran agroindustria, orientada al monocultivo de productos de exportación –soja, flores, etcétera.

Hoy la cuestión del hambre a nivel mundial empeora dramáticamente año tras año. Y en la Argentina, por primera vez en su historia, un gobierno que asume se propone como prioridad paliar el hambre generado por el régimen neoliberal de Mauricio Macri.

En síntesis, tanto a nivel económico como político e institucional, el Estado argentino se encuentra en una erosionada situación para resolver la cuestión del comercio exterior y la producción agropecuaria. Un Estado endeudado, vaciado ideológicamente, desmantelado, deslegitimado, víctima de la extensa e inteligente campaña desplegada por los medios masivos de comunicación, sediento y dependiente de las divisas que el intercambio comercial le proporciona, debe batallar con pocas y extremadamente poderosas empresas exportadoras multinacionales –Cargill, Dreyfus, Bunge y Nidera–, principales beneficiarias de la devaluación y crisis del año 2001.[1]

Resultaría hoy poco atinado repetir mecánicamente la experiencia del IAPI. Sin embargo, su idea originaria posee aún plena vigencia. Resulta ineludible modificar la tradicional estructura del comercio exterior argentino –que no supone simplemente producir diferentes bienes o vendérselos a países distintos– para consolidar un proyecto nacional de capitalización y desarrollo autónomo, basado en un mercado interno ampliado que asegure pleno empleo y alimentos para todos los habitantes y disminuya la debilidad del sector externo. Los desafíos del gobierno de Alberto Fernández son inmensos. Un fuerte, dinámico y consolidado apoyo popular le otorgará la legitimidad y el sustento político necesarios para iniciar un camino no exento de escollos y conflictos.

Susana Novick (CONICET-UBA), autora del libro IAPI: auge y decadencia, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1986. Segunda Edición: Editorial Catálogos, Buenos Aires, 2004.

[1] En 1946 se sostenía que los precios de los productos eran arbitrariamente decididos por las cuatro empresas exportadoras que, organizadas monopólicamente, acaparaban casi el 90% de la producción. Bunge y Born Ltda., Luis Dreyfus y Cía., La Plata Cereal Co. y Louis De Ridder Ltda. obtenían grandes beneficios, vendiendo en el mercado internacional los cereales que a costos menores habían comprado en el mercado interno. Obsérvese la vigencia de estas empresas aún hoy.