La cuestión tributaria en Argentina: ¿se suicidan los Estados-nación? – Jorge Gaggero

“El espíritu de la gente, su nivel cultural, su estructura social, los trazos de su política, todo esto y más está escrito en su historia fiscal. (…). Aquel que sepa escuchar este mensaje podrá entender al trueno de la historia mundial más claramente que ninguno” (Joseph A. Schumpeter, economista, 1954).

“Si hay una verdad, es que la verdad es un objeto de lucha” (Pierre Bourdieu).

Breve marco¹

“Yo les pregunto a ustedes: ¿han visto alguna vez un dólar? ¿Y entonces para qué quieren ahora dólares?” (presidente Juan Domingo Perón, discurso pronunciado ante obreros de la industria del ladrillo en 1948).

Hasta 1974, cuando finalizaban los “30 años gloriosos”, la Argentina buscaba su propio camino en medio del temporal político que sacudía a América Latina y al propio país. En el plano económico, esto suponía intentar superar el viejo modelo de sustitución de importaciones, sin perder sus logros (en términos de crecimiento, densidad económico-social y equidad distributiva), pero estimulando a un tiempo la apertura exportadora. Se habían logrado avances significativos en esta dirección. En la década previa, el ritmo de crecimiento anual había sido de casi 5% y el estrangulamiento de divisas tendía a aliviarse. La ruptura institucional de 1975-1976 implicó un obligado desvío del rumbo, el comienzo del extravío nacional. Desde entonces se ha abierto un “ciclo largo de crecimiento lento” de la economía (1975-2002), del orden de 1,4% anual (y casi nulo en términos per cápita), jalonado por sucesivas crisis que han supuesto “pisos” cada vez más bajos de potencial productivo, cohesión social, equidad, creatividad y orgullo nacional (las principales ocurrieron durante 1982-1983, 1989-1991 y desde 1998 hasta 2002).

Hasta 1974 la Argentina era un país con una aceptable tasa de crecimiento de su PBI, una destacable distribución del ingreso, baja deuda externa (alrededor de 7.000 millones de dólares, acumulados en el cuarto de siglo previo, y en 1952 el país había cancelado toda su deuda), un diversificado e integrado sistema productivo, y una adecuada provisión de bienes y servicios públicos. La fractura institucional de 1976 implicó la anticipación –como en el caso de Chile en 1973– de la política de apertura irrestricta y ajuste estructural que seis años después se generalizaría en América Latina. Esta “anticipación” tuvo un sesgo particularmente destructivo, con impactos –en la conciencia colectiva, la trama económico-social y las instituciones estatales– que se han proyectado hasta el presente.

Un extenso período de 56 años (1946-2002) abarca desde una cima (con “c”, vale decir, un punto muy alto, una cumbre) de la historia fiscal de Argentina, alcanzada hacia 1950, hasta la sima (con “s”: un abismo) a la que se llegó en 2002, inmediatamente después del derrumbe del “régimen de convertibilidad” que rigió durante los “largos” años 90 (1991-2001). Este período incluye otra sima, del bienio de las dos hiperinflaciones (1989-1990), previa al comienzo de la “convertibilidad” (1991).

En mi periodización de la historia tributaria de Argentina este período comprende, primero, buena parte de la fase de casi medio siglo (1930-1975) durante la cual las reformas fiscales resultan centrales para la génesis y el desarrollo del “modelo de sustitución de importaciones”. A ésta le sigue una fase de algo más de 25 años (1975-2002) que denomino “de crisis fiscal estructural”. A propósito de esta “crisis” me he formulado una pregunta de complicada respuesta: ¿esta larga crisis ha resultado causa o consecuencia de una crisis económica secular del país?

La historia reciente (2002-2015)

“La Argentina es un país de consumo pero no de producción y trabajo. (…) El carácter ejemplar de la Argentina es que avanza lo más rápidamente posible hacia la decadencia y la descomposición. (…) Con toda la gloria de su cultura, parece haberse anticipado a los otros (países) en ese fenómeno de desintegración a nivel mundial” (Alain Touraine, reflexiones planteadas en un seminario realizado en París, en abril de 2002).

“Creo que durante los últimos 40 o 50 años en el Banco Mundial y en el FMI no se hizo lo correcto [respecto de la Argentina]” (Paul O’Neill, secretario del Tesoro de los Estados Unidos, luego de la caída del régimen de convertibilidad en enero de 2002).

Los cambios macroeconómicos impulsados durante 2002 y 2003, ratificados y profundizados luego por las tres administraciones elegidas por el voto ciudadano después del derrumbe de 2001 (2003-2015) han sido –más allá de sus errores– muy eficaces para asegurar una recuperación económica sostenida; una notable mejora del nivel, la calidad y la retribución del empleo; una gran disminución de los niveles de pobreza e indigencia; y, además, una mejora significativa en la distribución de los ingresos. En sólo tres años, se alcanzaron los niveles de actividad económica previos a la debacle y hacia su “Bicentenario” (2010) la Argentina pudo mostrar una situación laboral más parecida a la predominante un cuarto de siglo atrás que a la resultante de la caída del 2001.Sin embargo, completado el período de recuperación, el ritmo de crecimiento –que ha sido de tipo casi “asiático”, en promedio, entre 2003 y 2011– y la creación de empleos pasaron a depender, en buena medida, del dinamismo y el perfil de la inversión. En el mejor de los escenarios parecía muy difícil que pudieran mantenerse, a partir de entonces, tanto las tasas de crecimiento como los progresos del empleo alcanzados en el pasado inmediato.

La política fiscal y las condiciones globales posteriores a la crisis de 2007-2008 no permitieron asegurar, durante el período final de esta fase, superávit tales –fiscales y externos– que permitiesen afrontar a la vez las necesidades de gasto internas y los pagos de los servicios de la deuda externa reestructurada (en 2005 y 2010) en las nuevas condiciones de difícil acceso al financiamiento en los mercados internacionales. Durante los últimos años de este período (2011-2015), el excedente fiscal desapareció en forma paralela al estrechamiento del superávit externo, cerrándose el virtuoso ciclo previo de los “superávits gemelos” (ver cuadros y gráficos al final de este artículo).

Por otra parte, la ausencia de una verdadera reforma tributaria de carácter “estructural” y de cambios suficientes en el perfil del gasto público consolidado impidió alcanzar un sesgo fiscal suficientemente progresivo para poder avanzar con vigor hacia un mayor nivel de equidad, al menos al ritmo que buena parte de la sociedad parecía reclamar y que a la vez pudiese asegurar la estabilidad en el tiempo de los progresos alcanzados. Esto a pesar del aumento sustancial del nivel del gasto estatal durante el período: unos 13 puntos de PBI en algo más de una década (desde 2003), lo que nos acercó en este punto a Brasil, el país de América Latina con mayor nivel de gasto público.

Las importantes reformas previsionales realizadas durante este período han culminado, además, en la recuperación de la gestión pública del sistema de jubilaciones –privatizado durante los años 90 y ahora en riesgo de ser puesto nuevamente en manos de los bancos globales– y en una muy ambiciosa ampliación de su cobertura y de los montos de los haberes mínimos, hoy devaluados por el cambio de las reglas de su ajuste y sujetos al riesgo de severos cambios regresivos, como consecuencia del Acuerdo reciente con el FMI. Estas políticas, junto con el programa social denominado “Asignación Universal por Hijo” (AUH), constituyeron además a nuestro juicio –sumados a la estrategia de reducción de la deuda pública neta, trocada en una de endeudamiento acelerado por el actual gobierno– las más importantes transformaciones progresivas del período 2003-2015.

De todos modos, mucho quedó por hacer para darle al sistema fiscal argentino la necesaria sustentabilidad en el tiempo, mayor eficacia en la gestión –en particular, la necesaria para enfrentar los ciclos económicos–, mayor equidad, una más alta eficiencia de cara a las necesidades de los sectores productivos, y más equilibrio federal.

Las políticas del actual gobierno (2015-2018)

“Los liberales argentinos son amantes platónicos de una deidad que no han visto ni conocen. (…) El liberalismo, como hábito de respetar el disentimiento de los otros ejercido en contra nuestra, es cosa que no cabe en la cabeza del liberal argentino. El disidente es enemigo: la disidencia de opinión es guerra, hostilidad, que autoriza la represión y la muerte” (Juan Bautista Alberdi).

La propuesta de reforma tributaria del actual gobierno nacional, aprobada por el Congreso el año pasado, fue acompañada por el comienzo de una reforma previsional –más oscura y menos publicitada– que ya está resultando muy dañina para los jubilados. A estas se sumó, además, el impulso de una redistribución de fondos federales a favor de la Provincia de Buenos Aires, también a costa de los fondos previsionales. Todo ello en el marco de una política de gastos, pautada en el Presupuesto Nacional para 2018, con metas de mediano y largo plazo de caída del déficit fiscal y endeudamiento externo adicional que ya han sido superadas largamente por la grave crisis iniciada durante el mes de mayo de 2018 y por el acuerdo alcanzado por el Ejecutivo Nacional con el FMI.

El análisis de este conjunto de políticas debió haber sido ser integrado, sistémico, para poder ser evaluado con seriedad desde el punto de vista fiscal. Lo tributario no puede tratarse en forma aislada, sin disponerse además de información crucial que no fue suministrada por el gobierno. El modo de discutir que propone el gobierno nacional, en forma desagregada –tratando una sucesión de “parches” aparentemente desvinculados– se impuso ya hace dos años, en ocasión del debate acerca del pago a los “fondos buitres”, que dio inicio al presente “nuevo ciclo de endeudamiento externo”. En ese momento muchos diputados votaron esa ley sin saber qué estaban habilitando. En especial ignoraron las consecuencias que la ley traía aparejadas. Lo mismo sucedió con las leyes de “blanqueo de capitales” y de “reparación histórica” para los jubilados.

Acerca de la reforma tributaria propuesta, el impacto total que el gobierno estimaba –después de los 5 años (2018-2022) que preveía para su aplicación– resultaría en una caída de los ingresos públicos nacionales del orden del 1,5% del PIB, sin considerar la posible compensación que un sendero de crecimiento pudiera brindar. En cambio, el ajuste ya decidido en las jubilaciones –el cambio en la fórmula de ajuste, por lo pronto– tendrá un impacto inmediato muy superior: del orden de los 100.000 millones de pesos anuales: alrededor del 1% del PIB por año, al momento de su discusión parlamentaria. Resulta mucho más importante entonces el cambio previsional ya iniciado, que está en sintonía con las recomendaciones del FMI. Desde el punto de vista de los grandes números la variable más crítica es la previsional, no la tributaria. Esto es así, debe aclararse, si exceptuamos el impacto esperable de la reforma laboral, que de concretarse sería –esto es casi obvio– muy superior.

Dadas las metas de reducción de déficit definidas para los próximos años –antes de la presente crisis, debe insistirse–, el ajuste más importante se intenta en el nivel del gasto público –en particular, en el gasto social, la inversión pública, el empleo estatal y las transferencias a las provincias–, no en el campo impositivo.

Finalmente, todo esto se conecta directamente con el proceso de endeudamiento externo del país, que ha sido retomado hace dos años y medio a una velocidad y con una intensidad vertiginosas. La severa caída del gasto, que implicará la reducción en las jubilaciones y los restantes ajustes antes señalados, apuntaría entonces –según el discurso oficial– a reducir en el futuro la toma de deuda adicional y a poder afrontar el pago de la deuda que se acumule hasta ese entonces, con sus crecientes intereses.

La fórmula fiscal oficial era entonces, antes del inicio de las tratativas con el FMI: leve caída adicional de la imposición (la más importante la concretó el gobierno de modo muy regresivo, en rigor, mediante decretos y resoluciones sancionados apenas asumió, hace dos años), más reducción muy relevante de las prestaciones previsionales y otros gastos públicos sociales (educativos, sanitarios y redistributivos), más reducción del déficit, más asegurar, entretanto, los pagos externos generados por el creciente y acelerado endeudamiento.

En lo tributario, las iniciativas que apuntan a estimular la inversión o mejorar la competitividad empresarial tienen alguna significación, sin embargo. Pero es necesario destacar que la experiencia histórica, sobre todo la del período de la “convertibilidad”, muestra que los esfuerzos grandes en esta dirección resultan inútiles cuando el modelo económico –la “macro” resultante en que están insertas estas reformas– “tira para abajo” el nivel de la actividad económica. En el período de la “convertibilidad” este tipo de medidas no pudo compensar la pérdida de competitividad, la destrucción de empleo y la dinámica perversa que ese régimen generaba, y llevó finalmente a su caída. Lo que quedó de aquella época es, entonces, un sacrificio fiscal enorme e inútil impuesto para intentar “compensar” los efectos perversos de las condiciones macroeconómicas generadas por la dinámica de ese régimen de política económica. Deben recordarse, por ejemplo, los “Pactos Federales” que impulsó el entonces ministro Domingo Cavallo, que no resultaron positivos en nada y todavía pesan –más de un cuarto de siglo después– sobre el fisco nacional y los provinciales y municipales.

El riesgo de que hoy ocurra lo mismo es muy alto. Ya no tenemos “convertibilidad”, pero sí una política económica –a nuestro juicio errada– neoliberal, que abre fronteras de modo indiscriminado y unilateral en un momento global muy complicado. El gobierno impulsa estas reformas inspirado en una ideología a la que adhieren la mayoría de sus funcionarios, que desprecian el rol del Estado como compensador de desequilibrios, que desregulan de un modo extremo en el plano financiero –lo cual ya se ha manifestado como muy peligroso–, y que abren de modo irresponsable la economía, entre otros aspectos. Ya se habla en Argentina de “dolarización” completa de la economía, como un desemboque final traumático posible del curso de la actual crisis. Para peor, existen poderosos actores políticos y económicos, internos y externos, que parecen desearla. El impacto negativo de la política macro entonces ya se está mostrando en sus primeros efectos y será muy grande, demasiado gravoso para el país y –en especial– para los menos afortunados de sus habitantes (ver información pertinente del período 2015-2018 en los cuadros y gráficos al final de este artículo).

Perspectivas globales y acciones posibles en América del Sur

“Allí donde está mi fortuna, está mi corazón” (Evangelio según San Mateo).

“Este sistema ya no se aguanta. Tenemos que cambiarlo, tenemos que volver a llevar la dignidad humana al centro y que sobre ese pilar se construyan las estructuras sociales alternativas que necesitamos” (Papa Francisco, mensaje en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, a los movimientos populares, febrero de 2018).

“Sólo un gobierno mundial puede enfrentar los grandes desafíos de la humanidad” (José Mujica, ex presidente del Uruguay, abril de 2017).

Los protagonistas cruciales del mundo offshore son cinco en la actualidad: las “guaridas fiscales”, piadosamente llamadas “paraísos” por los medios masivos; la banca global; las restantes corporaciones multinacionales; las grandes consultoras globales en auditoría e impuestos; y los estudios legales especializados. Estos son los facilitadores (enablers) de la fuga de capitales, la evasión tributaria y el lavado de activos por parte de las grandes corporaciones y los “ricos globales”. Argentina no podía ser una excepción, dada su historia. Por el contrario, ha estado y se mantiene en la “vanguardia” –dicho esto con ironía– de estos “desarrollos”. En particular, resulta digno de especial análisis el reciente desempeño del país a propósito del desafío que plantean las “guaridas fiscales” para su cada vez más menguada autoridad soberana.

En un contexto en el que los organismos multilaterales muestran cada vez con mayor claridad sus sesgos y limitaciones, resulta imperioso adoptar acciones regionales de los países del Sur para hacer frente a esos desafíos. Lamentablemente, en muchas zonas del mundo en desarrollo, como es el caso de América Latina, las acciones regionales “defensivas” son hoy marginales.

En una perspectiva global, las cuestiones más relevantes parecen resultar:

a) La crucial discusión pendiente –y la ausencia de acciones globales pertinentes– acerca de “la nueva arquitectura financiera”, que debe incluir a la banca global, las “guaridas fiscales”, el financiamiento y las reglas de comportamiento de las empresas multinacionales no financieras y los indispensables mecanismos de reestructuración de deudas soberanas entre sus capítulos principales.

b) La creación, al nivel de las Naciones Unidas, de una autoridad tributaria global con el objetivo de impulsar la armonización impositiva, desarrollar métodos globales para controlar el incumplimiento fiscal y promover una colaboración efectiva –y no meramente “de palabra”, como en el presente– de las administraciones tributarias y aduaneras entre naciones y regiones.

c) También deberían adoptarse tributos de alcance global, con un triple propósito: combatir el rampante aumento de la desigualdad socio-económica en ingresos y riqueza; atender a las migraciones forzosas; y mitigar los grandes daños resultantes del cambio climático y el deterioro de la biósfera, financiando además las acciones necesarias para proteger a sus víctimas.

d) Por fin, el más importante y complejo problema, la reforma del sistema de las Naciones Unidas, para asegurar su efectiva democratización (un muy dificultoso y esencial objetivo político en un mundo tan asimétrico, preso de un resurgimiento binacionalista y con múltiples centros de poder) y el rediseño de sus instituciones económicas (imposible tarea, si los dogmas económicos dominantes del presente no fueran puestos en cuestión).

Sin embargo, el mundo se dirige en este tiempo en una dirección contraria a la que se acaba de señalar como deseable, para que fuese posible impulsar un proceso de cambios no traumáticos a escala global. El mundo parece dirigirse por el momento hacia la insensatez “nacionalista-xenófoba”, la ruptura de los bloques de países y la propia desintegración de no pocos Estados-nación –Brexit, elección de Trump en los Estados Unidos, posible división del Reino Unido, guerra de Ucrania, desintegración de los Estados de Irak y Siria, entre otros muchos procesos similares–, cuando los problemas globales más acuciantes (la desigualdad y la crisis ambiental) demandan la construcción de consensos, de políticas coordinadas e, incluso, de nuevos poderes globales. Vale decir, acuerdos en los que, necesariamente, los Estados deberían ceder parte de su soberanía a favor de la construcción del “bien común” global. Las tendencias “nacionalistas-xenóbobas” operan en una dirección opuesta y –lo que resulta quizás más grave– parecen alentar la expansión y el agravamiento de la “guerra global” denunciada por el Papa Francisco ante una opinión pública dominada por la pasividad.

El “Estado Global” del que habla –entre otros– “Pepe” Mujica podría ser un desideratum estratégico, ¿pero cómo se llegaría a él? a) ¿Desde una “restauración” del Sistema de las Naciones Unidas, con las necesarias y muy difíciles reformas y completamiento? b) ¿Desde una eventual “dinámica de reconstrucción” multipolar, con posterioridad a un largo período de deterioro y disgregación global? c) ¿A través de otros caminos?

Parece no sobrarle el tiempo a la humanidad para intentar alguna vía: los desafíos ecológicos y poblacionales, la extensión de la violencia sectaria –estatal o paraestatal–, las migraciones caóticas de la desesperación, los estallidos con raíces en la inequidad creciente y la crisis universal de los sistemas políticos demandan nuevas respuestas con urgencia.

Bibliografía

Gaggero J (2005): La cuestión tributaria en Argentina. La historia, los desafíos del presente y una propuesta de reforma. En colaboración con F. Grasso, Buenos Aires, CEFID-AR, Documento de trabajo N° 5.

Gaggero J (2006): La cuestión tributaria en Argentina: el caso de un retroceso histórico. Ponencia en XIV Congreso Internacional de Historia Económica, Helsinki, agosto.

Gaggero J (2012): Argentina: lecciones del pasado y progresos recientes. Realidad Económica, 269.

Gaggero J, M Rua y A Gaggero (2014): Los activos ‘offshore’ de los argentinos. Evolución de la ‘fuga de capitales’ y cuestiones fiscales relevantes. En Congreso FLACSO-ISA, Buenos Aires, julio.

Gaggero J (2016): Tributos, fuga de capitales y globalización. En Revista Nueva Sociedad, setiembre.

Mangas M y otros (2017): Política fiscal, deuda y distribución del ingreso en Argentina. Una mirada heterodoxa. Buenos Aires, UNGS.

Morin F (2015): L’Hydre Mondiale. L’oligopole bancaire. Montréal, LUX.

Revista Opinión Sur (2017a): “El mundo offshore y los facilitadores de la fuga de capitales”. Revista Opinión Sur, 6 de julio de 2017.

Revista Opinión Sur (2017b): “El destructivo mundo offshore: ¿qué hacer frente a su expansión?”. Revista Opinión Sur, 30 de julio de 2017.

Rua M (2016): Fuga de capitales IX. El rol de los bancos internacionales y el caso HSBC. Buenos Aires, Fundación SES / Red de Justicia Fiscal de América Latina y el Caribe / Coalición por la Transparencia Financiera (FTC).

Cuadro 1. Argentina. Estructura y presión tributaria consolidada (Nación más provincias), 2004 y 2017. Con reclasificación de tributos (1) (2). En % del PIB (Año base 2004)

(1) Se ha extraído de la familia “Sobre el comercio y las transacciones internacionales” el concepto de “Derechos de exportación”. El mismo ha sido reubicado dentro de la familia “Sobre la renta, las utilidades y las ganancias de capital”.

(2) El cuadro se muestra consolidado. Para ello, se ha suprimido el desglose entre impuestos nacionales y provinciales. Los impuestos provinciales fueron reubicados en las familias correspondientes.

(*) Datos provisorios.

Fuente: Elaboración propia en base a información de la Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal.

Cuadro 2. Resultado Fiscal, Deuda Externa, Gasto Público, Cuenta Corriente y Stock de riqueza offshore (en % del PIB)

(*) Los datos expuestos para los años 2015, 2016 y 2017 son hipótesis realizadas a partir de estimaciones realizadas precedentemente. Del stock de activos externos de 2017 (500.000 millones de dólares), más de 116.000 millones fueron declarados a raíz de la regularización fiscal de 2016-2017.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal, Ministerio de Hacienda, INDEC y FMI.

Gráfico 1. Argentina, 1980-2010. Gasto Público Social.

Fuente: Gaggero y Rossignolo, 2011.

Gráfico 2. Argentina. Efecto presupuestario neto.

Fuente: Gaggero y Rossignolo, 2011.

Gráfico 3. Proyecciones del ratio de la deuda pública total y de la deuda externa pública sobre el PIB, 2001-2019 (porcentajes)

Nota: Se calculó el monto de nueva deuda para cubrir solo la meta fiscal (2,7% del PIB en 2018 y 2,2% en 2019), agregando el interés de esos nuevos bonos con una proyección del 5%, y la emisión de nuevos bonos para cubrir los intereses de la deuda al 30-09-17 (último dato publicado del Ministerio de Finanzas al momento de redacción del artículos). Otros supuestos: PIB -1% en 2018 y +1% en 2019. Nivel de inflación decreciente del 27% en 2018, y del 15% en 2019. Tipo de cambio promedio de 25 pesos por dólar en 2018 y de 28,8 en 2019 (en línea con la inflación proyectada).

Fuente: Pablo Manzanelli (FLACSO).

Cuadro 3. Comparación de indicadores de deuda.

Fuente: Álvarez Agis, Emanuel.

1^ Trabajo presentado en el “Seminario Internacional de Sistemas Fiscales”, Panel 5: “Tributación en América Latina”, Sao Paulo, Brasil, 4 al 6 de junio de 2018. El autor contó con la colaboración de Magdalena Rua para la elaboración de cuadros y gráficos.