La seguridad en las Bases para el Plan Trienal Justicialista
“La represión debe ser considerado el último instrumento de la seguridad delictiva, que debe siempre ir precediendo de la política social y de la prevención del delito” (Bases para el Plan Trienal Justicialista).
En el año 1986, los equipos técnicos de Antonio Cafiero integrantes del Centro de Estudios para la Renovación Justicialista (CEPARJ) publicaron las Bases para el Plan Trienal Justicialista. La propuesta incluyó el apartado “La protección de los derechos personales y la familia”. La iniciativa mencionó que las instituciones provinciales tenían la obligación de “erradicar la delincuencia organizada y las manifestaciones más antisociales de la criminalidad”. Entre los dos tipos principales de delitos identificados por el CEPARJ estaban el tráfico de drogas, la pornografía y el juego organizado; y en segundo lugar, los asaltos y las agresiones personales. Puntualizaron que los primeros requerirían la acción coordinada de los tres niveles del Estado –municipal, provincial y federal–, de las instituciones de la comunidad y de asesores profesionales especializados. Para el abordaje de los asaltos y las agresiones, el CEPARJ propuso implementar un esquema preventivo, incrementando “la actividad ambulatoria de los efectivos policiales”. Se propició la reforma de la legislación penal y procesal y la recuperación social de los menores que delinquieron, evitando su “internacionalización institucionalizada”.
El CEPARJ impulsó una Reforma Judicial orientada a modificar la política “centralista que conspira contra los principios de la celeridad, inmediación y economía de la Justicia”. Proponían renovar las cárceles, atendiendo a la densidad de población, la necesaria diferenciación funcional de los establecimientos y su distribución territorial, con la finalidad de lograr “el mejor cumplimiento del fin constitucional de rehabilitación de los reclusos” (CEPARJ, 1986: 23).
La opinión de las organizaciones libres del pueblo
Antonio Cafiero impulsó una gestión participativa y convocó a la comunidad a intervenir en el diagnóstico, la planificación y la implementación de las políticas del Estado. Con este objetivo, entre los meses de marzo y de octubre del año 1988 la Dirección de Entidades de Bien Público de la Provincia realizó seis encuentros regionales de reflexión en las localidades de Quilmes, Moreno, Olavarría, Necochea, Bahía Blanca y San Nicolás. Participaron miembros de sociedades de fomento, clubes y entidades deportivas, hogares policiales, cooperadoras, cetros nativistas, centros de jubilados y pensionados, cooperativas, talleres protegidos, mutuales, bibliotecas y bomberos voluntarios (Dirección de Entidades, 1989). Los participantes de los foros se distribuyeron en comisiones temáticas, y una de ellas trató el eje Seguridad. El abordaje del concepto fue amplio y surgieron temas tales como delincuencia contra las personas y los bienes, aspectos de seguridad frente a siniestros, catástrofes o accidentes, y se mencionaron políticas de prevención y de educación. En los encuentros se tocó la cuestión de la labor policial y el funcionamiento del Poder Judicial y de otras instituciones, como los bomberos y los correccionales de menores.
Las entidades de bien público propusieron:
- Penalizar más severamente el consumo y el tráfico de drogas.
- Modificar el Código Procesal Penal para facilitar el accionar policial frente a los delitos, “a efectos de que no solo esté salvaguardada la figura y la persona que comete el delito, sino también la comunidad, de tal suerte de lograr mayor equilibrio en el logro de protección del bien común”.
- Aumentar la cantidad de efectivos policiales y orientar su labor más a patrullar las calles y menos a realizar tareas administrativas en comisarías.
- Invertir mayores recursos en tecnología y en logística policial.
- Reorganizar los radios de acción policial, por ser muy amplios y por carecer de control eficiente del territorio.
- Trabajar de manera conjunta entre la comunidad y el Estado para resolver problemas de iluminación y eliminar baldíos, para evitar que fueran utilizados para delinquir.
- Articular la labor policial con las entidades de bien público, “para que en forma práctica, rápida y organizada se piense en una táctica y estrategia que le permitan actuar rápidamente” y para “controlar las personas extrañas que merodeen” por los barrios de la provincia (Dirección de Entidades, 1989).
Las fuerzas de seguridad en épocas de crisis
El contexto social e institucional de la gobernación de Antonio Cafiero no fue fácil. La política económica de la dictadura deterioró la estructura productiva bonaerense. Este proceso fue continuado en democracia durante la gestión de Raúl Alfonsín y como resultado se acrecentaron el desempleo y la pobreza. El Producto Bruto por habitante del país se redujo casi el 20% entre 1974 y 1990, y en el mismo período el sector industrial cayó en su participación del 28% al 21% del PBI (Síntesis Bonaerense, 1990: 99). Relacionados con esta realidad económica y social, aumentaron los índices de criminalidad. En 1985 en la provincia de Buenos Aires se produjeron 47.370 delitos y en 1989, 122.608. En el mismo período, en el conurbano bonaerense la cifra se elevó de 27.226 a 83.645 casos.
En el año 1990 la Subsecretaría de Seguridad publicó el documento Plan de Seguridad. En el texto se presentaron estadísticas que daban cuenta del crecimiento de los hechos delictivos durante las décadas del setenta y del ochenta. En el texto se remarcó que el principal aumento se observó en los delitos contra la propiedad y contra las personas. Se detalló que “el achicamiento del aparato productivo, la concentración urbana, la vulnerabilidad de los asentamientos, la desocupación y especialmente las crisis económicas de los años 75 y 86, entre otros, han repercutido sobre la vida cotidiana, consolidando profundas desigualdades sociales (…) y este creciente desequilibrio en la generación y disfrute de bienes contribuye al incremento de la actividad delictiva, creando un clima de inseguridad en la población” (Subsecretaría de Seguridad, 1990: 7). Frente a esta realidad, en 1989 el ministro de Gobierno Carlos Álvarez planteó que la tarea de seguridad tenía que ir de la mano de una nueva política económica que generara trabajo y que garantizara a las familias el acceso a la educación, la salud y la vivienda. Álvarez sostuvo que, una vez atacados los fenómenos sociales que incidían en la tasa del delito, “hay que tener en cuenta que aún los países desarrollados tienen el problema de seguridad” (Síntesis Bonaerense, 1989: 140).
La cultura policial de la dictadura
En el documento Plan de Seguridad se detalló que en los años 70 la policía había sido “conducida políticamente como fuerza de repliegue ante un objetivo de conflicto interno. (…) Este objetivo principal sobre cualquier otro existente marcó en la fuerza policial una conducción operativa definida de repliegue y actuación como represión ante objetivos determinados. Lo expuesto definió una tendencia permanente de falta de presencia policial en las calles y un acostumbramiento de estilo operativo de sus cuadros y tropas en actuar reaccionando y no previniendo”. A este inconveniente se sumó el hecho de que no había una Ley de Seguridad nacional y las competencias provinciales y municipales eran difusas (Subsecretaría de Seguridad, 1990: 17).
Un tema que sobrevoló la etapa fueron las desobediencias y los levantamientos militares carapintadas contra el gobierno nacional. Antonio Cafiero se enfrentó públicamente a este accionar sedicioso. En sus palabras, “en todos los casos, fuera el presidente Alfonsín o Menem, siempre sostuve la misma actitud de pleno respaldo a las instituciones democráticas que había adoptado durante los episodios de Semana Santa de 1987” (Cafiero, 2011: 440). Por requerimiento del gobernador, la Policía de la Provincia de Buenos Aires resistió el intento de copamiento guerrillero del regimiento de La Tablada, producido el 23 de enero de 1989 (Síntesis Bonaerense, 1990: 101).
En el mes de mayo de 1987 se produjo la muerte a manos de la Policía de tres jóvenes en la localidad de Ingeniero Budge, Lomas de Zamora. Poco tiempo después, en agosto de 1987, se originó un acuartelamiento policial en la provincia de Buenos Aires. En una entrevista del mes de diciembre de 1987 en que asumió como gobernador, Antonio Cafiero mencionó que el episodio más negativo del año había sido la “asonada policial” y, si bien fue presentada por los efectivos como parte de reclamos salariales, el gobernador la caracterizó como un “apriete”. En ese marco, puntualizó: “Nosotros apuntamos a una revalorización de la institución policial y para eso necesitamos una policía ética, con profunda vocación de servicio y consustanciada con la democracia” (Síntesis Bonaerense, 1988). Durante la gobernación Cafiero se iniciaron investigaciones sobre la corrupción policial y en 1989 se dejaron cesantes y fueron exonerados 607 efectivos, y al 1 de octubre de 1990 otros 537 agentes siguieron el mismo camino (Síntesis Bonaerense, 1990: 101).
El primer año de gestión
Según datos del Ministerio de Gobierno, Buenos Aires estaba en el puesto 23 en la cantidad de policías por habitante entre las provincias argentinas. Los bonaerenses disponían de 2,7 agentes cada mil personas, La Pampa 6 y Tierra del Fuego 10, y “el mínimo indispensable para un desempeño aceptable de la función de prevención debe ser 4 por mil, y el ideal, 7 por mil” (Subsecretaría de Seguridad, 1990: 11, 17).
El ministro de Gobierno del primer año de la gestión de Antonio Cafiero, Luis Brunati, puntualizó que “la policía bonaerense cuenta con 38.000 efectivos, de los cuales 8.000 cumplen funciones del tipo administrativo”. Los 30.000 agentes de calle se dividían en tres guardias para cumplir las 24 horas en las 663 dependencias, entre unidades regionales, comisarías, subcomisarías, destacamentos y puestos de vigilancia. El ministro consideró necesario “el remplazo del modelo actual por otra más eficiente que asegure una mayor presencia policial en la calle”. Entre las medidas implementadas en el primer año de gestión, Brunati puntualizó que se sumaron 1.400 agentes y se firmaron convenios con municipalidades que aportaban autos, sistemas de comunicaciones y combustible. En una entrevista del mes de diciembre de 1987, Cafiero hizo referencia a las primeras acciones de su gobierno y a los proyectos que tenía en cartera. Indicó que “incorporamos a 1.400 agentes policiales para que recorran las calles y no para que ocupen escritorios”. Propuso crear un arancel para algunos de los servicios brindados por la fuerza, y sus fondos serían destinados a modernizar la policía. En otro plano, Brunati mencionó que el “sistema carcelario bonaerense era más que sombrío”, y con la finalidad de mejorarlo se creó una Comisión Pro-Olmos y se trasladó a otras dependencias a prisioneros de alto riesgo para “desmembrar las verdaderas fuerzas policiales de choque que se habían constituido en los penales” (Síntesis Bonaerense, 1988: 102).
El Plan de Seguridad de 1989
El 25 de noviembre de 1989 el entonces ministro de Gobierno Carlos Álvarez presentó el Plan de Seguridad Provincial. La propuesta tenía cinco pilares centrales: la lucha contra el narcotráfico, el reequipamiento y la restructuración de la policía provincial, la reforma del Código de Procedimiento, la construcción de nuevas cárceles[1] y la participación de la comunidad. El programa incluyó la descentralización con las municipalidades y difundió el lema “ganamos la calle, para que la calle sea tuya” (Síntesis Bonaerense, 1989: 31). Para implementar el plan, Cafiero creó un Consejo de Seguridad presidido por el ministro de Gobierno e integrado por subsecretarios de Seguridad, Gobierno y Justicia, el Jefe Policial, representantes de ambas cámaras, intendentes e instituciones de la comunidad (Síntesis Bonaerense, 1989: 30).
El documento Plan de Seguridad puntualizó que frente a los problemas de seguridad era habitual culpar a las policías por ser corruptas y proponer mayores penas con reformas legales. En la óptica de la Gobernación, si bien ambas cuestiones eran aspectos a tener en cuenta, debían necesariamente formar parte de un plan global de seguridad. Se destacó por eso que aplicarían una política integral en la materia, y con esta meta Cafiero implementó un “Ciclo de Seguridad” conformado por cuatro ejes: Sistema Normativo, Sistema de Seguridad (policía), Sistema Judicial y Sistema Penitenciario.
La nueva estructura orgánica de la seguridad bonaerense
En el año 1989 se aprobó una restructuración de la Seguridad de la Provincia y se crearon:
- la Dirección General del Narcotráfico y la Drogodependencia,[2] integrada a la Drugs Enforcement Administration (DEA) norteamericana;
- la Dirección General de Ciencias Técnicas y Criminalistas;
- la Dirección General de Inspección y Control de Gestión con asiento en la Jefatura de Policía y con cinco directores regionales;
- la División Sustracción de Automotores, y se fundaron nuevas delegaciones de la Dirección de Abigeato (Subsecretaría de Seguridad, 1990: 60);
- la División de la Mujer[3] y el Menor, que tenía como tarea verificar el correcto funcionamiento de la Comisaría del Menor y de la recientemente fundada Comisaría de la Mujer. El Plan detalló que el “organismo que representará a la Policía ante otras dependencias del Estado o Poderes y coordinará con los mismos todo lo inherente a la problemática (…) centralizará todo requerimiento que le efectúen las dependencias bajo su órbita y se ocupará de realizar el seguimiento de expedientes. (…) Se incorpora a esta División la Sección Prevención Asistencial y por lo tanto se la dota de las Asistentes Sociales que cuenta la Repartición para atender los distintos casos de las citadas comisarías” (Subsecretaría de Seguridad, 1990: 74).
Se implementó un Programa de Formación de Subcomandos Radioeléctricos, caracterizados por “su presencia permanente en las calles con el solo objetivo de prevenir o recibir las urgencias o necesidades de la población para actuar de inmediato”, permitiendo que la comunidad “disponga las 24 horas del día de un elemento que reaccione en el menor tiempo posible ante una urgencia o necesidad que se le presente” (Subsecretaría de Seguridad, 1990: 50).
Cafiero formó los destacamentos de la Policía Vial con las funciones de la anterior Policía Caminera (Cafiero, 2011: 467).
Mejorar la relación de la policía con la comunidad
El gobernador creó los Consejos de Seguridad Municipales, otorgando una participación activa a la comunidad y a las autoridades locales. Estaban integrados por “un coordinador designado por el intendente, un miembro del Concejo Deliberante, uno de cada organización intermedia de la zona, cooperadoras, sociedades rurales y un representante de la Unidad Regional o comisarías del lugar. Su tarea: sumar esfuerzos, priorizar necesidades y fortalecer la acción de la policía provincial” (Síntesis Bonaerense, 1989: 74). En cuatro años se abrieron en la provincia 80 Consejos de Seguridad Municipal (Síntesis Bonaerense, 1991).
La Subsecretaría de Seguridad modificó la capacitación de los efectivos, incluyendo materias humanísticas, con la finalidad de mejorar el vínculo de los agentes con los vecinos. Se potenciaron las tareas de las cooperadoras policiales y se difundió “en la comunidad el accionar desinteresado y abnegado de estas organizaciones, buscando su reconocimiento y ampliación de la participación de la población en sus proyectos de apoyo a la institución municipal” (Subsecretaría de Seguridad, 1990: 44).
Inversión en recursos humanos
En la Gobernación consideraban que, atendiendo las demandas y el crecimiento poblacional, la Provincia tenía que sumar 5.000 policías por año durante cinco años. En 1987 se incorporaron 1.400 agentes; en el año 1989, 6000; y 2.025 en el primer semestre de 1990 (Subsecretaría de Seguridad, 1990: 59; Síntesis Bonaerense, 1990: 100). En los cuatro años de gestión se incrementó la dotación policial en 10.000 agentes y aumentó un 20% su presencia en las calles (Síntesis Bonaerense, 1991). Estos efectivos de seguridad integraron el “Programa de Incrementos, Racionalización y Política salarial del personal policial” aprobado por el Decreto 236/90. Los nuevos agentes se destinarían a cubrir tareas en comisarías, comandos y subcomandos radioeléctricos, Cuerpo de Infantería, grupos operativos de las brigadas de investigaciones e inteligencia, y a otras dependencias, priorizando la presencia policial en las calles.
La Subsecretaría de Seguridad impulsó diversos programas de capacitación orientados a la terminalidad de la escuela secundaria, cursos a distancia para oficiales subalternos y seminarios de perfeccionamiento docente, y se impulsó un proyecto de Academia de Estudios Superiores[4] (Subsecretaría de Seguridad, 1990: 59).
Inversión en logística y material policial
En el texto Plan de Seguridad se mencionó que en el año 1987 no había uniformes, 800 autos estaban sin funcionamiento, la fuerza carecía de municiones y la mitad de los equipos de radio eran obsoletos. Para empezar a saldar estos faltantes, se aprobó un importante programa de adquisición de uniformes, armamento, automóviles, camionetas y equipos de comunicaciones, entre otros recursos fundamentales de la logística policial (Subsecretaría de Seguridad, 1990: 65). En el año 1987 Cafiero había manifestado su decisión de que la policía cobrara algunos de los servicios que brindaba. Con esta meta, el Plan de Seguridad creó el “Programa de recaudación de recursos propios”. En este marco, la policía dispondría la recaudación proveniente de la Tasa de Servicios Administrativos, de la Verificación y grabado de vehículos, de la Ley de Alarmas, de la Ley de Policía Adicional y de la Ley de Agencias Privadas de Seguridad, entre otros (Subsecretaría de Seguridad, 1990: 53).
Grupo Halcón
El gobernador impulsó la Brigada Especial Operativa Halcón[5] como “cuerpo de elite de la policía provincial para la lucha contra el crimen organizado, el terrorismo y los piratas del asfalto”. Inicialmente funcionó en el conurbano bonaerense y en un segundo momento alcanzó a las localidades de Bahía Blanca, San Nicolás y Mar del Plata. La nueva fuerza tenía equipamiento de última tecnología (Síntesis Bonaerense, 1989).
Código de Procedimiento Penal
El gobernador impulsó –sin éxito– un proyecto de reforma del Código de Procedimiento Penal de 1915. Para realizar dicha modificación en el mes de agosto de 1988 Cafiero creó una comisión especial compuesta por los subsecretarios de Seguridad, Justicia y Asuntos Legislativos, por la Asesoría General de Gobierno y con técnicos designados por el gobernador. Intervinieron en su formulación colegios profesionales, legisladores de distintos partidos políticos, representantes de los municipios, la policía provincial, juristas y representantes de organizaciones intermedias y comunitarias. Entre otros aspectos, contemplaba el principio de instancia única, el juicio oral, la celeridad y verdad real, y buscaba “limitar la impunidad de los delitos graves” (Síntesis Bonaerense, 1988: 15, 102; 1989: 136; 1990: 102).
Bibliografía citada
Barreneche O (2006): “Una política para la seguridad pública: Adolfo Marsillach y la nueva policía peronista”. En El Gobierno de Domingo Mercante en Buenos Aires (1946-1952), tomo II, Archivo Histórico de la Provincia de Buenos Aires.
CEPARJ (1986): Bases Para el Plan Trienal Justicialista. Frente Renovador Peronista de la Provincia de Buenos Aires.
Dirección de Entidades de Bien Público (1989): Propuesta de las Entidades de Bien Público al Gobierno del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires. Ministerio de Acción Social, Provincia de Buenos Aires.
Recalde A (2018): Políticas para la mujer durante la gobernación de Antonio Cafiero. http://nomeolvidesorg.com.ar/archivo/?p=4751.
Síntesis Bonaerense (1988): Cafiero y el Pueblo, un año después, un proyecto en marcha. Dirección Provincial de Prensa, Provincia de Buenos Aires.
Síntesis Bonaerense (1989): Transformaciones, concertación, solidaridad, descentralización, participación. Dirección Provincial de Prensa Provincial, Provincia de Buenos Aires.
Síntesis Bonaerense (1990): Después de tres años de gobierno. Dirección Provincial de Prensa, Provincia de Buenos Aires.
Síntesis Bonaerense (1991): Ayer, hoy y mañana. Dirección Provincial de Prensa, Provincia de Buenos Aires.
Subsecretaría de Seguridad (1990): Plan de Seguridad. Ministerio de Gobierno, Provincia de Buenos Aires.
También se realizó una entrevista a María Belén Fernández en junio de 2019.
[1] El gobernador Cafiero llamó a licitación para la construcción de cinco cárceles en el conurbano para atender los departamentos judiciales de San Isidro, Morón, Lomas de Zamora y San Martín (Síntesis Bonaerense, 1990: 112).
[2] Anteriormente existía una División de Toxicomanía. El gobierno de Cafiero introdujo el tema de las adicciones en las políticas públicas bonaerenses y desde los ministerios de Salud y de Acción Social realizó Jornadas Regionales de Participación y Capacitación sobre el uso indebido de las Drogas (Síntesis Bonaerense, 1989: 83).
[3] El gobernador Domingo Mercante incluyó a la mujer a la policía provincial y creó en 1947 la “Brigada Femenina” con 55 agentes, cuyo objetivo era cuidar a la mujer y el menor. Cafiero modificó la legislación para formentar el ingreso femenino a la fuerza de seguridad y creó la Comisaría de la Mujer. En 2004 el ministro de Seguridad, León Arslanian, impulsó la ley 13.201, eliminando las restricciones normativas a mujeres policías (Barreneche, 2006: 83; Recalde, 2018).
[4] En 1946 fue designado como jefe de Policía el coronel Adolfo Marsillach, quien impulsó la ley 5.270 de 1948, incluyendo un nuevo escalafón, y en 1949 fundó la Escuela Superior de Policía que es un antecedente del proyecto de Academia de Estudios Superiores (Decreto 17.204/50) (Barreneche, 2006).
[5] En el mes de septiembre de 1986 se creó el Grupo de Operaciones Especiales (GOE). Luego de los levantamientos del Regimiento de La Tablada, Cafiero la refundó como Brigada Especial Operativa Halcón, comúnmente denominada “Grupo Halcón”. En 1997 adquirió la denominación de División Especial de Seguridad Halcón (www.mseg.gba.gov.ar/interior/halcon_div/mision.html).
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