La investigación sobre el diseño y la implementación de políticas públicas a nivel provincial en nuestro país se está abriendo espacio en la academia. De fundamental interés para ella, resulta también un insumo importante para pensar las políticas partidarias y tomar las lecciones aprendidas sobre éxitos y fracasos. En esa discusión, la historia reciente de la provincia de Buenos Aires ocupa un lugar muy destacado, tanto por su propia escala y relevancia en el escenario nacional, como por la cantidad y la variedad de políticas que en ella fueron desarrolladas. Este artículo es parte de una investigación que tiene lugar en la Universidad Pedagógica Nacional y que se focaliza en la reconstrucción de algunas políticas del sector social en la provincia en el período 1983-2015. Su objetivo es reconstruir los procesos de identificación de problemas, invención de soluciones, formulación, toma de decisiones e implementación. La información utilizada surge de fuentes primarias y secundarias y, fundamentalmente, de un conjunto de entrevistas a quienes fueron autoridades de las áreas de gobierno en ese período, en las que se explora la lógica y la dinámica de los procesos decisorios aplicados.
Por dos motivos el acceso a la información sobre el período es dificultosa. Por un lado, porque se trata de un ciclo de 32 años que se sucedieron en el marco de una serie de avatares que afectaron a todo el país, pero que en la provincia tuvieron especial intensidad; y porque no siempre se acumuló información documental sobre las rutinas administrativas y, menos aún, sobre las estrategias innovadoras tomadas generalmente bajo la presión de las circunstancias. Esta hipótesis previa, comprobada luego en el trabajo de campo, fue uno de los puntos de partida que orientó nuestra investigación. La ausencia de información también es resultado de la escala de los sistemas bonaerenses, la debilidad de los sistemas de registro y la información disponible sobre los mismos –en el marco de los precarios mecanismos disponibles en los años 80 y 90– y las serias dificultades de actualización que sólo comenzaron a superarse con el cambio de los sistemas de información y la revolución tecnológica reciente. Así, no es raro que uno de los entrevistados señalara una queja que todavía se escucha en la actualidad: “cuando yo llegaba a un edificio escolar no sabía cuántos establecimientos había ahí”, refiriéndose al hecho de que la infraestructura puede estar ocupada hasta por tres servicios de distinto tipo según el horario, y no es claro cómo identificarlos. Por último, también habría que agregar que el peronismo, que dominó ese largo período en la provincia, es un movimiento más afecto a hacer que a escribir y registrar.
Los enfoques que venían siendo predominantes hasta hace poco tiempo en el escaso análisis de las políticas bonaerenses se focalizaban en la operatoria de las políticas nacionales en el territorio provincial. No es ese el interés central de este relevamiento, dado que más bien nos interesan las políticas “endógenas”, por denominarlas de alguna manera. Pocos son los análisis que se centraron en el diseño y gestión de la propia provincia. En ese sentido, la distancia de la ciudad capital de la Nación a la bonaerense resulta inconmensurablemente más grande que los apenas 60 kilómetros que las separan. Pese a este sesgo en las investigaciones, las acciones propias del gobierno provincial surgieron en muchas oportunidades como respuesta directa a las crisis y alejadas del paradigma canónico del diseño de políticas. Por eso muchas de ellas fueron miradas con cierta condescendencia y desconfianza, o como pintoresquismo localista y peronista –tema al que volveremos más adelante con el rótulo de “la solución bonaerense”– por las usinas con mayor prestigio en la construcción de políticas. La iniciativa de las manzaneras durante el duhaldismo, la apertura de las Comisarías de la Mujer durante el gobierno de Cafiero, el Plan PAIS para atender a la crisis hiperinflacionaria o el ATAMDOS en el sector salud, son ejemplos de innovaciones que carecieron del interés que merecían desde el punto de vista académico. Cierto es que esta tendencia se ha revertido en los años recientes, pero también que la mencionada falta de registro y documentación sigue siendo un obstáculo para profundizar en el análisis. Llama todavía hoy la atención esa ausencia en cualquier búsqueda de antecedentes, sobre todo si se la contrasta con el impacto que tuvieron y el grado de audacia que impulsó su puesta en marcha. Por otro lado, también es necesario señalar que el análisis de estas experiencias se realiza generalmente desde un punto de vista estereotipado que reduce la lectura a algunas claves como clientelismo, autoritarismo, estrategias de supervivencia, desestabilización, falta de transparencia y el siempre polisémico populismo, por citar sólo algunos de los déficits con que se las identifica.
Sobre estos cambios recientes en el foco de interés, tal como señalan Bertranou, Isuani y Pereyra (2016), entre las ausencias que identifican, advierten en primer lugar el hecho de que “poco o nada existe sobre las estructuras de la gestión provincial y los modos de intervención”; en segundo lugar, el dato de que “relegan a un segundo plano los problemas asociados con la dinámica política-burocrática de su formulación y desarrollo”; en tercer lugar, que asumieron la tarea de “avanzar en un modelo conceptual de referencia para el estudio de políticas públicas en estados subnacionales y que, en particular, a nosotros nos permitiera responder a una pregunta más amplia y compleja: ¿tiene la provincia de Buenos Aires un modo particular de hacer políticas públicas?”. Pregunta que, como señalan en la introducción, es la que da origen al mencionado título de su libro.
Otros temas que también han alcanzado un poco más de visibilidad son los que se refieren a la historia política de la provincia. Una contribución fundamental al respecto son los seis tomos de la Historia de la Provincia de Buenos Aires, dirigida por Juan Manuel Palacio y editada por la UNIPE, los trabajos de la historiadora Marcela Ferrari (Ferrari, 2018, 2017, 2016, 2013), el de la cientista política María Matilde Ollier (2010) sobre las relaciones con el Estado nacional, y otras contribuciones que tratan de ir deshaciendo la madeja del lugar que ocupa la provincia en el contexto nacional y de qué manera lo ocupa. Una notable excepción en este escenario la constituye el trabajo sistemático de Aritz Recalde (2018a, 2018b, 2018c, 2018d, 2018e, 2019a, 2019b, 2019c, 2019d) sobre las políticas provinciales del cafierismo y el duhaldismo.
A continuación, realizaremos una breve presentación del ciclo histórico sobre el que trabajamos, las reglas de la provincia, los actores bonaerenses y las soluciones de la jurisdicción.
El ciclo histórico
La reconstrucción de las políticas sociales y educativas a partir del proceso de transición democrática producido en el año 1983, con la asunción de Raúl Alfonsín a la Presidencia de la Nación, está marcada por esta característica cuya relevancia es dominante. Ese momento histórico fue de ruptura con un pasado turbulento y criminal, sintetizado en el Terrorismo de Estado, y ha sido ampliamente analizado por autores nacionales e internacionales en el plano de la economía, la política y la apertura de un nuevo ciclo nacional de democracia permanente. Frente a ello, la promesa de la “cura democrática” –con la democracia se come, se educa, se cura–, más que expresar una estrategia operativa de superación de las múltiples deudas sociales adquiridas, intentaba formular un nuevo sueño nacional de un país liberado del autoritarismo y dispuesto a abordar la reparación de esas injusticias. Y tuvo éxito en la fijación de ese horizonte. Ese proceso también tuvo como telón de fondo la aparición de una nueva sociedad caracterizada por los impactos recesivos de la política económica de la dictadura, cuyas diversas manifestaciones hasta ese momento habían sido en su mayoría acalladas por el miedo y la represión.
La impronta de la gestión radical en la provincia de Buenos Aires de 1983 a 1987 estuvo signada en las diversas áreas de gobierno por el objetivo de erradicar la herencia de la dictadura y desarrollar las acciones reparadoras correspondientes a cada área. Definida como una etapa de transición, se centró en la reconstrucción de las instituciones sobre valores democráticos, sustentados en consensos amplios y pluralistas en oposición a un pasado signado por el autoritarismo. En el caso de la educación, por ejemplo, las acciones se centraron en la reincorporación de los docentes expulsados por el Proceso, el reconocimiento de los estudios de hijos de exilados retornados, el cambio de los planes de estudio y los aspectos propios del sistema, como los problemas de los terceros turnos. Estas acciones se procesaron en el marco de la crisis económica y social.
El cafierismo por su parte, de 1987 a 1991, implicó un giro copernicano respecto de la administración radical y su estilo de gestión. Promoviendo la participación popular y generando la institucionalidad correspondiente para que esa participación fuese permanente, se centró en la consolidación de las Organizaciones Libres del Pueblo. Pero la crisis socio-económica, que afectó al gobierno nacional con la recesión, la desocupación y la hiperinflación durante esos cuatro años, tuvo un impacto enorme en la provincia y en las condiciones de vida de sus poblaciones más deprivadas. Sumado a ese contexto, el fracaso en el intento de Reforma Constitucional que habría habilitado la reelección llevó en el año 1991 al triunfo de Eduardo Duhalde, cuya acción de gobierno se extendió hasta 1999, posibilitada ya la reelección después de la Reforma de la Constitución Provincial del año 1995. Sustituido por Carlos Ruckauf, cuya gestión se extendió hasta principios de enero de 2002, el período fue completado por su vicegobernador Felipe Solá, posteriormente electo gobernador por el periodo 2003-2007. Durante los períodos 2007-2011 y 2011-2015 fue electo y reelecto gobernador de la provincia Daniel Scioli. Desde el punto de vista de la impronta de cada período, podríamos decir que fue Eduardo Duhalde quien alcanzó un período de relativa estabilidad, fortalecida con una hábil negociación que mejoraba la situación financiera de la provincia, resultado de la creación del Fondo del Conurbano con el que se le transferían puntos de coparticipación federal que se habían perdido en la gestión radical. La crisis de 2001, por su parte, fue morigerando paulatinamente sus expresiones, a medida que el gobierno nacional promovía políticas proactivas de desarrollo del mercado interno, con crecimiento del producto, disminución de la pobreza y redistribución del ingreso, restituyendo así la esperanza de una vida mejor que permitió que los gobiernos de Scioli transcurrieran con relativa calma en el marco del escenario kirchnerista.
Además de las determinaciones económicas, estos ciclos también estuvieron condicionados por la relación existente entre los gobiernos nacionales y provinciales y, sintéticamente, incluyeron la etapa radical en consonancia con un gobierno nacional del mismo signo; la del cafierismo, en su inicio con un gobierno radical y posteriormente con un menemismo relativamente hostil, dado que Cafiero había perdido la interna por la presidencia frente a Carlos Menem; la del duhaldismo con el gobierno de Menem, con una soterrada y creciente tensión política; la de Carlos Ruckauf, nuevamente en oposición con el gobierno nacional de la Alianza; la de Solá con Duhalde en la presidencia, en plena crisis; y luego de 2003, con autoridades provinciales del mismo signo a lo largo del ciclo kirchnerista en tres periodos. Por supuesto que estas configuraciones de elencos políticos generaron relaciones cuya complejidad debe analizarse en cada caso particular.
En síntesis, el largo ciclo de esos 32 años estuvo marcado por algunas de las vicisitudes ya señaladas y por el clima de ideas dominante, cambiante y contradictorio a lo largo de un periodo tan prolongado. Domina la caracterización de neoliberalismo en la primera fase, hasta la asunción de Duhalde como presidente provisional en el año 2002; y luego de predominio de un modelo económico basado en la reactivación del mercado interno y la redistribución del ingreso. En cualquiera de los dos casos, esas caracterizaciones globales operan más como obstáculos para entender lo que se hizo que como clave de sentido, dado que no permiten entender la complejidad y las contradicciones de algunas innovaciones.
Otro aspecto que es necesario señalar es el que refiere a la reestructuración de una sociedad que a lo largo de tres décadas fue atravesada horizontal y verticalmente por la preocupación por la pobreza, las formas de superarla, las respuestas a la misma, frente a un Estado responsable de su resolución, aunque también con una sociedad civil reconfigurada y activa. Había en ella un mundo de actores sociales que, ante la insuficiencia de la respuesta estatal, se dedicó a producir intervenciones eficaces y solidarias frente a las sucesivas crisis. Sin haber tenido el protagonismo político que tuvo en Brasil, donde de los liderazgos comunitarios surgieron liderazgos políticos, cada partido y cada gestión de gobierno se vieron obligados a tener respuestas –entre otras: cooperación, cooptación o represión–, y a generar alternativas de articulación, consenso y fortalecimiento.
En síntesis, y en relación con el tema que guía nuestras preguntas, el ciclo 1983-2015 resulta difícil de comparar, porque en el punto de llegada no está solamente la misma sociedad más vieja, sino que aparece atravesada por un conjunto de avatares que modeló otra configuración de la estructura social, de la acción colectiva, de la acción del Estado y de las articulaciones o disputas entre unos y otros, de las que hoy todavía somos tributarios. Las acciones de políticas públicas de la provincia desempeñaron un papel importante en esta dirección.
Las reglas provinciales
Es innecesario señalar que el marco normativo en que se desarrollan las acciones provinciales está determinado por las constituciones nacional y provincial. La primera, en su artículo 1 establece que la forma de gobierno de la Nación Argentina es representativa, republicana y federal. Esta condición de federal es la que define la vida de las unidades subnacionales y sus relaciones con el poder central. Entre las provincias, la de Buenos Aires es una auténtica primus inter pares, situación que surge tanto de sus condiciones objetivas de dimensión geográfica, población y contribución a la riqueza nacional, como del hecho de su integración tardía a la unidad nacional, a la cual llega con una notable densidad institucional. Las reglas de interacción con la Nación están determinadas en la Constitución que en su artículo 5 obliga a las provincias a “asegurar su administración de justicia, su régimen municipal y la educación primaria”, mientras que en el artículo 6 se delega al gobierno federal la responsabilidad de garantizar “la forma republicana de gobierno o repeler invasiones exteriores y a requisición de sus autoridades constituidas para sostenerlas o restablecerlas si hubiesen sido depuestas por la sedición o por invasión de otra provincia”. Por su parte, el artículo 121 señala que “las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”. El artículo 122 estipula que las provincias “se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernadores, sus legisladores y demás funcionarios de provincia sin intervención del Gobierno federal”. Más allá de las reglas comunes, hay en Buenos Aires una madurez histórica poco comparable con otras –como las que se incorporaron al contexto nacional en el siglo XX– que tiene un peso notable en su funcionamiento institucional.
Desde el punto de vista de los intereses de esta investigación, estas previsiones constitucionales marcan un tono específico a las acciones que pueden habilitarse en una provincia cuya institucionalidad precede –como hemos dicho– a su incorporación al plexo nacional. Por poner un ejemplo, la existencia de la original autoridad de nivel local –el Consejo Escolar– creado por el mismo Domingo Sarmiento, única institución de ese tipo en el país y cuyos miembros son votados por la ciudadanía en los municipios.
Las otras reglas a tener en cuenta están referidas a la legislación de orden nacional en materia de políticas a las que las provincias adhieren con mayor o menor voluntad. A veces, las leyes provinciales espejan a las nacionales, y en otros casos se mueven resistencias a la implementación de programas de nivel central. La creación en algunos ministerios en organismos tales como los consejos federales han sido caminos de construcción de consensos y de concertación entre Nación y provincias. En el caso de salud y educación, han desempeñado un destacado papel en el período. En otros casos, la resistencia a los programas nacionales, aunque concertados, es sorda y se expresa en una parálisis cercana al boicot, como en el caso de la implementación de la Ley de Salud Sexual y Procreación Responsable que en la práctica no fue aplicada en algunas provincias, hasta el punto de haber dejado vencerse los insumos para la salud. Por otro lado, otro conjunto de reglas tiene que ver con las competencias y normativas municipales que, aunque limitadas, tienen distinto grado de injerencia y desarrollo en los temas bajo análisis. Un ejemplo de educación se refiere a la actividad de algunos municipios de la provincia de Buenos Aires que construyen sus propios establecimientos educativos, con frecuencia con bajo grado de articulación con la autoridad educativa provincial, la Dirección General de Cultura y Educación. Una vez construidos, solicitan la designación y el financiamiento de la planta docente, sin haber consultado o acordado la conveniencia de elegir su ubicación. Así, coexisten por ejemplo a poca distancia establecimientos de educación inicial construidos por los municipios, con excelentes instalaciones, junto con los históricos, más deteriorados u obsoletos, de la autoridad educativa bonaerense, profundizando situaciones de inequidad desde el punto de vista de la oferta. Situaciones similares se registraban con la coexistencia de establecimientos de enseñanza media de autoridad nacional junto con la oferta provincial, aunque esta situación se reparó con la Ley de Transferencia de servicios educativos del año 1994 la que –no sin resistencia de las comunidades– puso a todos los del nivel bajo la misma autoridad provincial.
Los actores de la provincia
La provincia se ha caracterizado por una red histórica de alta densidad de actores sociales que sufrió fuertes mutaciones en los últimos treinta años. En la provincia interior, parte de ellos fueron el movimiento ligado a los problemas productivos y de provisión de servicios –cooperativas rurales para la comercialización de las cosechas, acopiadores, cooperativas para la provisión de servicios públicos como la electricidad o Internet más recientemente, servicios de ayuda mutua como sepelios, entre otros. En toda la provincia, redes más o menos formales para la provisión de cordón-cuneta, extensión de redes de luz y gas, apoyo a salitas de salud o hospitales locales, o cooperadoras escolares, dan cuenta de la voluntad de contribuir y articular con el Estado. Esa red organizativa es un llamado de atención o de organización de la demanda y la protesta y, en los casos más extremos, de sustitución de las funciones del Estado provincial.
Estos rasgos generales se encuentran también en el conurbano bonaerense. Sólo que en estos territorios la complejidad de actores y organizaciones ha sido mucho mayor y más cambiante en el tiempo, resultado en parte del mismo proceso de expansión y consolidación de esa área. A las instituciones mencionadas se suman las que se relacionan con la necesidad de garantizar condiciones de vida mucho más básicas, dirigidas a segmentos amplios de la población que entraron a la democracia arrastrando serios problemas de sobrevivencia y que durante algunos períodos se profundizaron. Esos problemas fueron abordados con gigantescas redes –con diversos grados de articulación– de inspiración comunitaria o política, dirigidas a la satisfacción del bien común y las necesidades básicas. Esas redes más o menos invisibles han estado en la base de la viabilidad de implantación de algunas políticas sociales como el Programa Alimentario Nacional del alfonsinismo, el Plan PAIS del gobierno cafierista o el Plan Vida de las manzaneras durante el duhaldismo. Difíciles de entender “desde arriba”, con frecuencia se los ha identificado –con los supuestos rasgos de las políticas bonaerenses– como meramente clientelísticos, dando por supuesta la existencia de un quid pro quo entre los esfuerzos solidarios de los pobladores, la necesidad de resolver problemas materiales y la utilización política de ellos efectuada por las dirigencias con fines electoralistas o de manipulación. El debate existente todavía hoy en las ciencias sociales acerca de la dinámica de la crisis de diciembre de 2001 es un ejemplo acabado de un tema abordado unilateralmente.
En estos últimos treinta años surgieron nuevas organizaciones que van más allá de las tareas paliativas. Ya no se trata de organizar a la población alrededor de un servicio, sino de sus identidades de base. Ya no son “señoras que ayudan en la salita”, ahora se trata de grupos de mujeres definidas alrededor de nuevas identidades. Sobre la base de estas nuevas tendencias organizativas hacia la acción colectiva, la novedad es la implantación de grupos político-comunitarios que desarrollan herramientas de intervención por el cambio. En fin, grupos políticos de distinto signo que irrumpen en la ciudad de Buenos Aires y que se sintetizan en “los piquetes”, con lo que se crea una interpelación unívoca sobre su origen y desarrollo.
Los equipos de gobierno y administración
Por último, el otro gran actor del escenario provincial son los equipos políticos y las burocracias. Entre los primeros están los cuerpos legislativos nacional y provincial, los deliberativos municipales, y, por supuesto, los ejecutivos provincial y municipales, todos elegidos por voto directo de la ciudadanía. De estos depende en buena medida la designación de las burocracias políticas, cargos cuya duración está determinada por el ciclo electoral; y la burocracia bonaerense y municipal, regidos por diferentes normativas legales, según el sector en que se desempeñan. Esta burocracia se constituye por su número y arraigo en un poderoso cuerpo extendido en la ciudad de La Plata y en todos los municipios, y su fortaleza se expresa por su poder de veto informal a distintas iniciativas gubernamentales. Los gremios de los trabajadores públicos son la principal forma de organización de estos sectores, que incluyen magnitudes muy importantes. En el caso de los servicios educativos (docentes y otro personal) se registra que alcanzan a alrededor de 400.000 personas, se estima que hay 95.000 policías provinciales y alrededor de 50.000 trabajadores y trabajadoras en los servicios de salud, a los cuales debe sumarse el personal de los empleados de los 135 municipios.
De estos sectores y para el objetivo de la investigación nos interesan especialmente los equipos políticos de gobierno. ¿Cómo se reclutaron los equipos en estos 32 años bajo análisis? ¿Quiénes los integraron? ¿Cuáles eran sus antecedentes de formación y gestión? ¿Qué vasos comunicantes tenían con sus territorios? ¿De dónde provenían las iniciativas que implementaron? ¿Cómo articularon la innovación con la rutina? Va de suyo que estas preguntas son relevantes para los dos partidos políticos que gobernaron la provincia entre 1983 y 2015, y que para la implementación de políticas seguramente tuvieron que lidiar con los mismos problemas. ¿Qué aprendimos de esas experiencias? Estas son algunas de las preguntas que les hacemos a los entrevistados con la intención de recopilar esa experiencia que queda acumulada en la memoria y, salvo en la literatura testimonial que algunos han producido, no ha sido registrada todavía con la relevancia que merece. No es difícil suponer que estas fortalezas y debilidades seguramente se encuentran en la base de lo que hemos mencionado como “la solución bonaerense” y sobre la cual estamos trabajando.
Bibliografía
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María del Carmen Feijoó es socióloga e investigadora de la Universidad Pedagógica Nacional.
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