Riachuelo, a diez años del Fallo Mendoza

Rosana Echarri

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Ante la invitación de Movimiento para aportar al conocimiento y debate en torno una de las causas de derechos humanos y ambientales más críticas de la Argentina, se conversó entre compañeras y compañeros que desarrollan sus actividades cotidianas en distintas áreas del ACUMAR (el organismo encargado del saneamiento de la Cuenca Matanza Riachuelo) y, aunque las posiciones fueron diversas, ganó la tendencia a escribir una mirada positiva con respecto al recorrido pasado, y sobre todo hacia la responsabilidad de futuro.

La Cuenca Matanza Riachuelo comprende 14 municipios más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA). Ocupa una superficie total de 2.200 km2, tiene una longitud aproximada de 60 kilómetros y sufre una degradación histórica en términos económicos, sociales y ambientales, constituyéndose en la zona más urbanizada e industrializada del país. Si bien ocupa sólo el 0,6% del territorio nacional, su espacio es por demás complejo: es una de las áreas más antropizadas del país, donde vive y desarrolla sus actividades el 15% de los argentinos –aproximadamente seis millones de personas.

Una reflexión a los diez años del fallo que obliga a los Estados al saneamiento de la Cuenca (Nación, Provincia y CABA) implica atravesar la complejidad de una causa multivariable. En estas líneas se expone lo que se considera un nuevo capítulo para el Riachuelo –la creación de ACUMAR como “institucionalidad”– y se brindan algunas aproximaciones a otros aspectos de análisis que permiten enhebrar las variables más importantes. Por otra parte, no pueden dejar de mencionarse las últimas transformaciones institucionales que se relacionan con la reestructuración ministerial y el cambio de titularidad en la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Si bien al momento de redacción de este artículo no generaron aún impacto significativo en relación al marco institucional de ACUMAR ni una “nueva política” de la Corte, resulta preocupante el abordaje vinculado al sistema de salud en un contexto de crisis social y económica creciente, en tanto compromete el acceso a un derecho elemental a la salud. ACUMAR siempre ha sido “epicentro” de cambios coyunturales que impactan sobre su estructura organizacional, la transitoria perdurabilidad de sus principales autoridades y el rediseño constante de su política en relación al territorio. Hoy, en un ambiente aparentemente calmo, tampoco escapa a los vaivenes en relación al empleo público.

El abordaje del Riachuelo es en sí mismo un modelo público de institucionalidad y gestión de problemáticas complejas urbanas con alcance metropolitano. Tiene el mérito o la suerte de ser –gracias a la organización vecinal en torno a Villa Inflamable en materia de salud– el caso que puso en agenda pública el problema del ambiente, convirtiéndolo en objeto del más importante fallo de la Corte en esta materia.

 

La Cuenca y su modelo de desarrollo

El modelo de desarrollo no incluyó al río como espacio potencialmente incorporado a la vida cotidiana, y su calidad ambiental no fue preservada, por su uso como “patio trasero” de la ciudad circundante. Así, el espacio natural que constituía la Cuenca en sus comienzos se fue reemplazando para satisfacer las necesidades habitacionales y las aspiraciones productivas y comerciales. La Cuenca fue instituida como “recipiente” de un modelo de industrialización contaminante y se convirtió en una zona ambiental y socialmente degradada, con serias consecuencias para la calidad de vida de sus habitantes, sobre todo para los más vulnerables, que se alojaron en los márgenes por la presión del mercado de la tierra en la región metropolitana, y en villas y asentamientos de los municipios que forman parte de la Cuenca.

El problema de la causa Matanza Riachuelo es grave, complejo y multivariable, e interpela la responsabilidad pública, pero también la económica privada y –sobre todo– la ética humana, porque no sólo se ve afectado un recurso natural desde hace más de doscientos años –en lugar de incorporar al río como patrimonio natural valioso a nuestra vida cotidiana–, sino que la antropización –por actividad económica, familiar y social–, sumada al abandono o impericia por parte del Estado, permiten que hoy, diez años después del fallo histórico de la Corte en la causa “Mendoza, Beatriz Silvia y otros contra Estado Nacional y otros sobre daños y perjuicios” (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza Riachuelo), todavía se registren zonas con porcentaje de NBI que superan el 30 %.

En estos diez años se han alcanzado logros en términos institucionales, como por ejemplo las primeras medidas en 2009 y 2010 que permitieron a ACUMAR –luego de la aprobación del Plan Integral de Saneamiento Ambiental 2010– funcionar como ente de derecho público interjurisdiccional con autonomía funcional y autarquía financiera. Y también de gestión, como el comienzo y continuidad de la mega obra de colector margen izquierdo que resuelve el servicio de cloacas en CABA y alivia la central de Berazategui, permitiendo extender el servicio a otros municipios de la provincia de Buenos Aires (56% de la población de la Cuenca tiene acceso a cloacas y 86% a agua potable); la liberación del 87% del camino de sirga que mejora la relación de los habitantes con el río, en tanto genera posibilidades de esparcimiento y una trama urbana compacta en los bordes; la limpieza de 185 kilómetros de márgenes en seis municipios; la instalación de 91 estaciones de monitoreo de agua superficial, 110 estaciones de monitoreo de agua subterránea y 12 estaciones de monitoreo de aire; los 475 agentes reconvertidos; los avances –aunque aún hoy insuficientes– en términos de urbanización de villas y asentamientos (22% del convenio marco de vivienda cumplido); las 300 a 400 toneladas de residuos retiradas mensualmente del río; y los 299 basurales erradicados.

Pero esto no alcanza: un altísimo porcentaje de la población que habita la Cuenca se encuentra en condiciones de vulnerabilidad socio-ambiental grave, con registro de enfermedades infecciosas, cáncer y plomo en sangre, entre otras problemáticas de salud ligadas a pésimas condiciones de habitabilidad del territorio sobre el que ACUMAR es la principal autoridad ambiental. Mucho queda sin resolver, y grande es la deuda socio-ambiental sobre la cual se tiene responsabilidad.

En esta aproximación se aborda el análisis afirmando que el Riachuelo está acosado por un problema de modelo de desarrollo económico donde lo ambiental confluye con los coletazos de marginalidad que dejó como tendal el sistema económico que se instaló en la Cuenca desde la época de la colonia. Algunos textos señalan que quienes se instalaron en este territorio lo hicieron para desarrollar actividades económicas lucrativas –como empresarios o vecinos trabajadores– y que esto explica en gran medida el diseño de la ciudad de espaldas al río: no era una prioridad la calidad de vida. Hoy ese objetivo es fundamental para la región, pero sólo podrá lograrse sobre la base de un modelo de desarrollo claro, viable y en términos de política de Estado, cuya definición hoy resulta insuficiente, o hasta inexistente. Así, una convergencia de problemas estructurales involucra a actores múltiples en la responsabilidad de la situación actual de subdesarrollo con contaminación. El diagnóstico sobre el que se basa el plan de intervención integral tiene como referencia los problemas típicos de centralidad urbana: falta de tierra, insuficiencia de viviendas, insuficiencia en el acceso a servicios básicos de agua y cloaca, educación, salud y esparcimiento, a los que se suman problemáticas ambientales complejas para la vida: basurales a cielo abierto, falta de desagües pluviales, agua no segura, instalaciones clandestinas domiciliarias e industriales, y los ya mencionados problemas de salud ligados a la contaminación ambiental.

La situación estructural del Riachuelo es un problema de desarrollo y el Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA) no propone un modelo claro. Se trata, en líneas generales, de una confluencia de planificaciones sectoriales –organizadas en 14 líneas de gestión– que nacen en la manda judicial, pero su implementación provocaría resultados más vinculados con el saneamiento y la recomposición del daño que con un modelo que impulse el desarrollo. Tiene más un espíritu “paliativo” que promotor de actividades que traccionen otra forma de hacer y vivir la Cuenca. Así y todo, los resultados, aunque reconocidos y promisorios, resultan magros en comparación con la realidad que se intenta transformar. Las líneas de gestión del PISA son estrategias programáticas que reconocen derechos específicos, como por ejemplo el derecho a la vivienda digna (eje urbanización de villas y asentamientos); el derecho a un ambiente sano (como es el caso de las líneas “saneamiento de basurales”, “limpieza de márgenes”, “contaminación industrial”, “monitoreo de la calidad de aire, agua, suelo”, programaciones como “red de agua y saneamiento cloacal”, y “salud ambiental”, donde confluyen los derechos a un ambiente sano con el derecho a la salud). A nuestro entender, es el derecho al trabajo el que no está considerado en el plan que ejecuta ACUMAR. Esta cuestión, junto con una visión poco clara e inespecífica respecto a los posibles horizontes de desarrollo sustentable para la Cuenca, favorece una lectura “paliativa” respecto a las acciones dirigidas al saneamiento, no resolviendo la causa profunda de la crisis social, económica y ambiental que se vive en esta porción del territorio nacional.

En cuanto al perfil de las actividades productivas que se desarrollan en la Cuenca, predominan la agropecuaria –fundamentalmente en la Cuenca Alta– y la industrial. Las industrias radicadas en la región son de distinto tipo, pero por su impacto ambiental tienen mayor relevancia las del sector químico y petroquímico, las alimenticias, curtiembres, frigoríficos, galvanoplastías y metalúrgicas. Ambos rubros económicos no son suficientes para la absorción del total de la mano de obra disponible en la zona, y el problema de la desocupación crece. Se requiere una estrategia económica superadora, como el desarrollo urbano generador de mano de obra o el cooperativismo en la prestación de servicios básicos.

Se propone una línea de análisis transversal para un futuro rediseño del plan de gestión sobre la que no se ha indagado en profundidad hasta el momento, relacionada con un modelo que proponga al desarrollo urbano como dinamizador de la economía, que genere mejores condiciones de vida a partir de la provisión de bienes y servicios de calidad, y que analice las potencialidades de las zonas rurales de la Cuenca y su posible alianza estratégica con los municipios más urbanizados y con mayores indicadores de vulnerabilidad socio-ambiental. Se propone indagar sobre los recursos “verdes” del territorio y pensar en función de ellos una dinámico socio-económica productiva, sustentable y socialmente justa.

Aunque aislados y no impulsados con la fuerza que se debería, se vienen realizando algunos avances, como es el caso del Plan Estratégico Territorial,[1] que plantea para el territorio de la Cuenca el ejercicio que se viene realizando hace más de una década a nivel nacional, promoviendo la intervención urbana como motor del desarrollo sustentable y superador de la pobreza. Se reconocen así “Nodos de Desarrollo Urbano” atravesados por estrategias de carácter ambiental, socio-espacial y económico. Este esquema al mismo tiempo incluye al debate sobre la Cuenca a la Nueva Agenda Urbana de ONU y es en este marco que se han realizado ya actividades de integración y puesta en común con equipos profesionales del mundo abocados al desarrollo urbano. Este plan requerirá, para potenciarse como herramienta de transformación, un tratamiento formal en el marco del PISA. Hasta el momento es un intento de aportar a una estrategia de desarrollo económico para la Cuenca.

También en el mismo sentido pueden mencionarse algunas acciones antecedentes, como la participación de cooperativas de trabajo –con inserción territorial en los barrios que prestan servicios– en la operativización de las líneas “limpieza de márgenes” y “saneamiento de basurales-Eco puntos”, pero, aunque positivos y alentadores, son esfuerzos aislados que no se corresponden con un programa que entienda a la Cuenca como sistema e incorpore mano de obra de manera significativa. Debería ampliarse y ejecutarse como modelo.

Aportar la mirada del trabajo es crucial, porque la población que habita la Cuenca tiene porcentajes altísimos de desocupación y empleos informales.

 

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Estado y Riachuelo: hito político e institucional

Sin desconocer la situación de degradación mencionada, el caso del Riachuelo y su abordaje por parte del Estado constituyen un hito político inédito en materia institucional, innovador y de importante envergadura, que no se debería desestimar. El abordaje estatal sobre la Cuenca se activa a partir del año 2006 con la sanción de la Ley de creación de ACUMAR, cuando la instalación de una papelera en Gualeguaychú movilizó fuertemente a la población y puso el tema ambiental en el centro de la agenda de los medios y en la gubernamental. Fue el Poder Ejecutivo Nacional a cargo de Néstor Kirchner quien inició este proceso del que hoy se cumplen diez años, firmando un acta acuerdo con los titulares de los 14 Municipios, la CABA y la Provincia de Buenos Aires y enviando un proyecto de ley que sería aprobado por el Congreso Nacional. El proceso constitutivo de dotar al Poder Ejecutivo de la capacidad necesaria para afrontar la gestión de un problema ambiental y social –el del Riachuelo– fue un reflejo “peronista” que aún hoy establece a ACUMAR como modelo de gestión interjurisdiccional, sobre una base política y programática de consenso, pionero en la visión de “cuenca” como unidad de planificación para el abordaje de problemáticas urbanas complejas.

En los pasos previos al proceso constitutivo –el acuerdo, el debate y la sanción de la Ley– convergieron importantes voluntades en una gran concertación política con consecuencias institucionales para el Estado argentino. Esta confluencia tiene que ser visibilizada por la población y, sobre todo, por los diversos actores institucionales, territoriales, económicos, sociales, ambientales y de cualquier índole que desarrollan su actividad en el territorio de la cuenca o tienen responsabilidad directa en el impacto de las políticas que se implementen y en el cumplimiento efectivo de las medidas que se resuelvan. Producto de la voluntad política de las autoridades se ha instituido una herramienta de derecho con gran potencial para el abordaje de una problemática tan compleja. El proceso previo al constitutivo llevó largos años y supuso una sincronía de voluntades y de creación programática. Es algo que no se logra todos los días ni de un momento para otro. No existe antecedente de algún hecho de esta amplitud en el nivel Nacional –como organismo autárquico interjurisdiccional con perspectiva de región metropolitana– y es algo inédito materia de intervención de la Justicia en cuestiones ambientales.

En tiempos en los que tantos afirman que todo es lo mismo y en que la mirada negativa sobre lo actuado amarra al Riachuelo a un pasado de abandono, consideramos oportuno prender una alerta y aseverar que reivindicamos ese proceso constitutivo: el juego republicano que ha cristalizado la herramienta pública con la que hoy se cuenta (ACUMAR) para abordar una realidad de extrema complejidad, como es el Riachuelo. La ingeniería político-técnica, operativa y legal que se ha instituido otorga a ACUMAR una raíz profunda de anclaje en el esquema público argentino que se ha constituido durante estos años en modelo por la calidad técnica de sus recursos y de su régimen de empleo público y por la capacidad de implementar estrategias concretas de acción en el territorio sobre el que actúa.

El proceso de acuerdo político debe ser valorado y sostenido como base para seguir cumpliendo con los objetivos generales que establecen el triángulo básico sobre el que se ejecuta la política ambiental vigente hoy en el Riachuelo: mejorar la calidad de vida; prevenir el daño con suficiente y razonable grado de predicción; recomponer el ambiente (agua, aire, suelo).

El Plan aprobado en 2010 fue actualizado por pedido de la Corte en el año 2016. El Plan vigente actualmente, aunque modifica la metodología e incorpora la noción de visión compartida en base a una apertura de participación organizacional, sigue sin plantear un esquema de líneas estratégicas que se escape de las mandas judiciales. En términos generales, se puede decir que la priorización actual de proyectos –que corresponde a decisiones de autoridades que han sido reemplazadas: hubo tres presidencias internas en lo que va del gobierno del PRO– no se corresponde fácticamente con las prioridades del momento, por lo que una revisión del Plan en clave “modelo de desarrollo y trabajo”, estableciendo plazos y responsabilidades políticas, se considera ineludible si lo que se busca es recuperar la potencia “integral” de su diseño programático.

En cuanto a su relación con la Corte, si bien la relación ha pasado por distintos estados, ACUMAR nunca dejó ser considerado como “reo”. Esta cuestión resulta un “corset” a la hora de innovar algunas intervenciones en política pública. El principal “llamado de atención” de la última audiencia –a comienzos de 2018– fue concretar un plan en torno a plazos medibles y establecidos, lo que a criterio de la Corte es una debilidad del actual ordenamiento programático.

Es positiva en cambio la acentuación del control industrial que se ha propiciado en torno al Polo Dock Sud, el avance de obra del Polo Curtiembrero y las inspecciones y planes de reconversión que sin duda deberán convertirse en el aporte fundamental para dar un impulso fuerte –ya sea mediante multas u otras medidas– por la díada ACUMAR-Corte.

 

El ambiente en agenda: contaminación y derechos humanos

Contaminación hay siempre. Por el solo hecho de existir, el ser humano contamina. No existe industria que no contamine. Lo que debe establecerse y controlarse, en sintonía con la evolución de los progresos científico-técnicos, son los límites aceptables y tolerables de contaminación. Los derechos ambientales –los relacionados con la protección ambiental– se incorporaron tarde a los derechos humanos, aunque en los últimos años la relación entre ambiente y derechos humanos ha recibido especial atención. El derecho a disfrutar de un ambiente saludable y no degradado, a respirar aire puro, a disponer de agua limpia y alimentos no contaminados, no se menciona en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), pero hoy sabemos que es imprescindible para garantizar el acceso al derecho a la salud consagrado en su artículo 25, y en el 41 de nuestra Constitución Nacional.[2]

Para el caso que estamos analizando, las problemáticas urbanas presentan indicadores críticos. La degradación del ambiente coincide con la degradación de la vida humana. El deterioro del ambiente no favorece el progreso social ni contribuye a elevar el nivel de vida de la población. La pobreza en el Riachuelo es, al mismo tiempo, un problema ambiental y un problema de derechos humanos: cada uno de los habitantes que deben tener acceso al agua potable, al servicio de cloacas, al techo, a la salud, a la educación, al trabajo y al alimento, necesitan la presencia de un Estado que acompañe y promueva el desarrollo, que sostenga y atienda a quienes sufren los embates del mercado.

Hoy los conceptos de “ambiente sano y equilibrado” y “desarrollo sustentable” involucran los derechos humanos: su tutela implica, por ejemplo, la calidad de vida de más de 17.000 familias con derecho a la relocalización por estar asentados en terrenos altamente degradados, con graves consecuencias para la salud, y donde la vida cotidiana se convierte en un continuo volver a empezar –por inundaciones recurrentes, por ejemplo– y en un padecer permanente: además de la deficiencia de alimentos y bienes y servicios básicos, conviven en un suelo con basura, insectos, roedores y otros. En la Cuenca Matanza Riachuelo, hablar de ambiente es hablar de condiciones básicas para sostener con dignidad la vida humana.

Debemos mitigar los daños, compensar, subsanar, recomponer y sanar, al tiempo que preservamos la calidad, el patrimonio natural y la vida que aún persiste en ambientes expuestos a la concentración industrial y a la antropización. Y debemos hacerlo con una visión humanista integral, universal e inclusiva de los Derechos Humanos. La herramienta la tenemos: se llama ACUMAR. Pero lograr estos objetivos solo será posible a través de un claro y articulado “modelo de desarrollo”.

[1] El Plan Estratégico Territorial (PET) es uno de los instrumentos de concreción de la Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, una guía para el despliegue de la inversión pública en el territorio con el objeto de construir una Argentina integrada, equilibrada, sustentable y socialmente justa, y ejecutado en el marco de la Secretaría de Planificación Territorial y Coordinación de Obra Pública.

[2] En la Argentina, en el año 1991 el Estado creó la Secretaría de Ambiente, y en 1994 se incorporó el artículo 41 de la Constitución Nacional: “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo”. En el año 2015 se creó el Ministerio, elevando la jerarquía de intervención del poder público en este ámbito, principalmente en el marco de la Ley General de Ambiente 25.675 y el Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental, Ley 25.831.

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