La vivienda social y el hábitat digno

María Laura Rey & Damián Sanmiguel

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La construcción de una política de vivienda es un proceso que se transforma y evoluciona constantemente. Decía Mario Benedetti: cuando creíamos que teníamos todas las respuestas, cambiaron las preguntas.Una vez que se marcan o definen preguntas de partida, las respuestas llevan a nuevas preguntas que enfrentan a desafíos cada vez más complejos.

Para hablar del derecho a una vivienda digna como política de Estado es importante retrotraerse a determinados puntos en nuestra historia que marcaron un punto de inflexión en el tema.Durante la primera presidencia de Juan Domingo Perón (1946-1952) y como parte del Plan Quinquenal 1947-1952, la vivienda social no estuvo ausente: el peronismo inició una vasta política de vivienda con el superlativo objetivo de brindar al pueblo una mejor calidad de vida. Esto trasciende el simple alojamiento entre cuatro paredes y un techo. En toda esta política de vivienda, que no fue solamente una suma de soluciones habitacionales, intervino el Ministerio de Salud, de la mano del doctor Ramón Carrillo, fijando y delineando pautas habitacionales. Se especificaron normas de habitabilidad, garantizando viviendas cómodas, luminosas, con todos los servicios necesarios y con espacio de recreación para los niños. Esta filosofía apuntaló la política de vivienda durante 10 años, y sentó las bases de lo que significaba un plan de vivienda social dirigido a una mejor calidad de vida.

Después del golpe del 55 se dio en la Argentina una marcada inestabilidad política, una sucesión de gobiernos militares y civiles de escasa relevancia, con el peronismo proscrito y una creciente violencia política. La política habitacional por muchos años estuvo definida por el complejo juego de poderes y de intereses que conforman el orden externo –quetiene que ver con la manera en que la Nación se inserta en el contexto internacional–, el orden interno –que resulta de la relación entre Nación, provincias y municipios– y las fuerzas económicas y sociales de la realidad habitacional.Es por ello que otro hecho que marca enfáticamente un quiebre en la vivienda social como política de Estado es la restauración del orden democrático en 1983. En una primera instancia, la política de vivienda no impulsa cambios significativos, pero dos procesos relevantes incidieron en las transformaciones del sector en los años 90,ambos impulsados por factores internos: a) la recuperación de las provincias como Estados Federales; b) la necesidad política de atender a los sectores más numerosos yaltamente postergados. En este periodo emerge un escenario de negociación permanente entre Nación y provincias sobre la distribución del recurso y la autonomía de su aplicación, con el fin de responder a las demandas de la población. Este escenario da lugar al surgimiento de políticas públicas dirigidas específicamente a atender las necesidades habitacionales.Sustentaron primordialmente las reformas políticas de los años 90 la percepción social de que la política habitacional vigente respondía más a estimular la actuación de las empresas contratistas que a un acceso a una vivienda digna para los sectores más populares, junto a los factores antes descriptos, desembocó en un desprestigio creciente de las acciones del sector, sumado a la escasez de recursos, la burocratización y el casi nulo impacto sobre la población más empobrecida.Hasta esa época la política habitacional se caracterizaba por la implementación de programas rígidos, que se generaban a partir de la oferta y la demanda, con muy bajo efecto sobre la optimización de los recursos y un escaso recupero de la inversión.

Es así como la política habitacional sufre un cambio sustantivo, impulsado por los procesos de descentralización de la administración de los recursos nacionales para la vivienda a las jurisdicciones provinciales, las que tomaron un rol protagónico en la administración del Fondo Nacional de la Vivienda. El Decreto 690/1992 dio impulso al plan de emergencia habitacional y a la introducción de nuevas operatorias de marcado perfil social, con efectos en la concepción de los productos habitacionales. La vivienda social se concibe entonces como un proceso integral que apunta a la mejora de la calidad de vida y a la inclusión social.Hacia el fin de los 90, la política habitacional se sumerge en una crisis conceptual y en un desfinanciamiento.La crisis financiera de 2001 llevó a la paralización de las obras, no sólo de las comprendidas en los nuevos programas sociales, sino también a las del FONAVI. Era necesario poner en práctica un nuevo orden y el diseño de una política afín.

Desde el Ejecutivo se trabajó en el diseño de los programas de Reactivación de Obras del FONAVI.Una inyección de dinero desde el Estado Nacional al sistema financiero del sector permitió la reactivación de dichas obras, y también su finalización. La asistencia con recursos por parte del Estado forma parte de una estrategia a corto plazo en respuesta a una crisis, que busca la reactivación de las acciones y paliar la situación de criticidad.A partir del año 2004, con la premisa fundamental de paliar el déficit habitacional y generar puestos de trabajo formal para permitir el reemplazo de planes sociales, se comenzó a trabajar en una política de vivienda con financiamiento centralizado y ejecución descentralizada. Por primera vez en esta historia, a través de una eficaz negociación por parte del Estado Nacional, todos los intereses del sector estarían representados en los modelos de gestión: Nación, provincias, municipios, cámaras de la construcción, organizaciones sociales y gremios, y también hubo acuerdos con el Ministerio de Desarrollo Social, el de Trabajo, etcétera.

Lo relatado precedentemente es un muy sintético relato de los vaivenes a los que está ligada la política de vivienda. En el escenario actual surgen nuevos paradigmas o desafíos a afrontar. Por ejemplo, la planificación urbana –como herramienta de política pública para resolver los problemas de acceso a la ciudad– ha estado poco presente en la agenda de los diferentes gobiernos. Predomina una visión sectorial de los problemas urbanos y las intervenciones se definen en términos de obras públicas, la mayoría de las veces sin demasiada preocupación por sus consecuencias urbanísticas y sus efectos sobre el desarrollo económico y social de las ciudades.La incorporación de la sustentabilidad en la política habitacional, el cuidado de los recursos naturales o el ahorro energético son temas de agenda urgentes, que fueron esbozados muy sucintamente en las políticas del sector.

Además, un nuevo orden en la relación entre Nación, provincias y municipios deberá ser motivo de renovadas reflexiones, análisis y propuestas para garantizar que los aparatos burocráticos no se transformen en barreras infranqueables que los alejen de la gente y sus necesidades. Los diferentes procesos de transformación en la administración pública, que se iniciaron con la reforma gerencial y hoy desembocan en el concepto de “gobierno abierto”, no parecen ser suficientes para atender la escala nacional de las problemáticas de un hábitat digno que incluyan a la vivienda en un circuito virtuoso de urbanización integral y participativa.

El salto cualitativo de la ciudad informal a la ciudad formal debe estar acompañado por acciones transdisciplinarias que develen el “rostro humano” del Estado. Estas acciones deben superar la espasmódica y anárquica inmediatez de mesas de trabajo donde todos opinan y nadie conduce. Para ello se vuelve necesaria la formación, la inserción y la participación de cuadros técnicos especializados y sensibilizados con las diversas y duras realidades de los barrios y asentamientos informales que se desparraman en todo el territorio nacional.

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