La política migratoria argentina: avances históricos, retrocesos durante el gobierno de Macri y transformaciones futuras

Susana Novick

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El mundo hoy

En la presente etapa de globalización neoliberal capitalista, los procesos migratorios se encuentran insertos en un mundo de centros poderosos y periferias subordinadas. Es justamente en ese contexto de polaridades entre la sociedad moderna occidental y las otras culturas –todo el mundo ex colonial– donde debemos interpretar las migraciones desde los países periféricos hacia los centrales.[1]

Si bien la temática acompaña a la humanidad desde sus orígenes, en las últimas décadas se ha transformado en una dramática y paradojal imagen de ese mundo occidental y modernizado que se constituyó y presenta como superior y universal. Y son justamente los migrantes los que interpelan esa superioridad y universalidad. En la actualidad, el proceso de expansión capitalista mundial impulsado desde los países desarrollados conlleva la tendencia a profundizar la globalización tecno-mercantil, restringiendo la movilidad humana.

El fenómeno migratorio tiene la particularidad de exhibir con claridad las iniquidades, contradicciones y limitaciones del capitalismo: los necesita, pero los rechaza. En épocas de crisis se legitima la exclusión de los migrantes, derrumbando las retóricas construcciones acerca de los derechos humanos que esas mismas sociedades centrales proclaman defender. Ejemplo evidente son las políticas migratorias de Estados Unidos y la Unión Europea, cuyas siniestras y trágicas consecuencias hemos naturalizado y ya no nos conmueven: niños flotando en las playas del mar Mediterráneo, menores encarcelados y sometidos a tormentos en cárceles para migrantes, muertes masivas en caravanas, naufragios, represiones, camiones, etcétera.

Sin embargo, a pesar del desfavorable panorama internacional, la Argentina –quizá debido a su experiencia histórica de sociedad de migración– fue implementando desde el año 2004 un modelo alternativo de inclusión, en el cual la movilidad era reconocida como un derecho humano esencial. Una de las condiciones que permitió sustentar la política migratoria a contrapelo de la tendencia mundial fue el valor estratégico que se le otorgó al proceso de integración en el Cono Sur (Mercosur, Unasur, etcétera).

Posteriormente, a partir de la asunción de Mauricio Macri en diciembre de 2015, se gestaron discursos y políticas que modificaron ese enfoque, retomándose perspectivas regresivas vigentes durante los gobiernos militares. Así, el fenómeno migratorio fue asociado a los delitos.

 

Un balance histórico

Nuestro país ha sido históricamente uno de recepción de inmigrantes: de origen europeo –muy numeroso hasta la década de 1930– y latinoamericano –constante desde fines del siglo XIX. La inmigración europea experimentó diversas fases de crecimiento y declinación, y disminuyó notablemente hacia fines de la década de 1960, mientras que los flujos provenientes de países limítrofes –Uruguay, Chile, Paraguay, Brasil y Bolivia– y, recientemente, de países asiáticos y africanos, alcanzaron en las últimas décadas una notoria visibilidad. Las migraciones internacionales constituyen así una de las cuestiones trascendentales y más debatidas de nuestra historia.

Indagar acerca de la relación entre las migraciones y las políticas formuladas por el Estado implica bucear en un vínculo doblemente complejo. Por un lado, los procesos migratorios se presentan como fenómenos multidimensionales –de difícil aprehensión– atravesados por diversos factores que intervienen en su conformación –sociales, geopolíticos, culturales, económicos, religiosos, éticos, raciales, ecológicos, políticos, psicológicos, laborales y jurídicos– que ponen en juego derechos esenciales del ser humano. Por el otro, toda política pública implica una específica mirada de la sociedad y un originario deseo de transformarla de acuerdo a la propia perspectiva y al modelo social que el grupo gobernante posee. Modelo social que resulta de una construcción histórica en la que confluyen aspectos no solo estrictamente políticos –y por ello disputas de poder– sino también dimensiones culturales de larga data que suelen sintetizar extensos períodos de luchas sociales, avances y retrocesos. Los migrantes tienen la virtud de vincular lo local con lo global y las políticas serían caminos, instrumentos que perfilan cómo se da esa unión.

Un breve panorama desde la perspectiva de largo plazo nos permitirá evaluar con mayor precisión la evolución de las políticas, vinculando las migratorias con las económicas.

Durante la estrategia agroexportadora (1870-1930), se dio un proceso de desnacionalización de la política económica –apertura a la inversión extranjera en ferrocarriles, frigoríficos y servicios– y de la política migratoria –promoción de la inmigración europea asociada al proceso colonizador, exterminio de la población aborigen– con participación de grupos de la sociedad civil –empresas privadas de colonización– en la implementación de la política ideada.

Por el contrario, durante el período posterior (1930-1945), y en parte como consecuencia de la grave crisis internacional, mientras la política económica se desnacionaliza –crecientes inversiones norteamericanas en la industria textil y alimentos, etcétera– la migratoria se vuelve restrictiva y se nacionaliza, protegiendo el mercado interno ante las altas tasas de desocupación.

Inversamente, durante la década del primer peronismo (1945-1955) la política económica se nacionaliza –se intenta un capitalismo autónomo: aumento de la inversión pública, nacionalización de empresas extranjeras, etcétera– y la migratoria se desnacionaliza, al considerar el contexto latinoamericano como variable en las amnistías formuladas durante este período.

Por el contrario, la experiencia industrializadora concentradora (1955-1962 y 1966-1973) desnacionaliza la política económica –proceso de extranjerización, expansión de las empresas multinacionales monopólicas, etcétera– y nacionaliza la migratoria –restricciones a migrantes limítrofes y represión a migrantes indocumentados– ahora fundada en el control interno y la seguridad nacional.

La experiencia distribuidora (1963-1966 y 1973-1976) nacionaliza la política económica –aumento de la inversión pública, control estatal del capital extranjero– y desnacionaliza la migratoria –amnistías para los migrantes limítrofes y promoción de la migración latinoamericana.

Como vemos, durante las etapas de estrategias conservadoras y concentradoras, incluidas las militares, las políticas migratorias tienden a nacionalizarse; e inversamente, durante las experiencias distribuidoras se perfila un proceso de desnacionalización.

 

Dictadura versus democracia

Cuando en 1976 se produjo el golpe de Estado, se implantó a sangre y fuego una nueva estrategia de desarrollo basada en la apertura y la liberalización de la economía (1976-2001). Ésta fue acompañada por políticas migratorias desplegadas durante cuatro gobiernos –dictadura militar (1976-1983), Alfonsín (1983-1989), Menem (1989-1999) y De la Rúa (1999-2001)– que consideraban a las migraciones latinoamericanas como un “problema” poblacional que debía resolverse mediante el control policial y la prohibición del trabajo remunerado. Durante este período se mantuvo vigente la Ley General de Migraciones y Fomento de la Inmigración, sancionada por la dictadura militar en 1981 (Ley 22.439) y por la cual formalmente se derogó la emblemática Ley Avellaneda (1876). Cimentada en la entonces dominante Doctrina de la Seguridad Nacional, y reiterando una norma aprobada durante la época de Onganía (Ley 17.294), prohibía expresamente a todo extranjero indocumentado desarrollar actividades remuneradas, obstaculizando asimismo el acceso a servicios de salud y de educación medios y superiores. La norma fue reforzada en su legitimidad a través de la aprobación de dos reglamentos de Migraciones: el primero elaborado por Alfonsín en 1987; y el segundo por Menem en 1994.

A mediados de la década de 1990, ya creadas las comisiones de Población en ambas cámaras –Senadores y Diputados– y dadas las gestiones realizadas por las organizaciones de las colectividades extranjeras, instituciones religiosas, grupos académicos, ONG, etcétera, surgen en el Congreso Nacional proyectos que pretenden modificar la ley militar: diputados Cafiero (1996 y 1998); Carrió (1996); Mondelo y Dellepiane (1997); Pichetto (1998), etcétera. También se presentaron otros que proponían derogar la ley militar y reemplazarla por una nueva: el de los diputados Muñoz (1994); Totto (1995); Mondelo (1999); y el de la Comisión de Población de la Cámara de Diputados (1999). Fueron todos intentos –sin éxito– que demuestran una intensa actividad parlamentaria: la sociedad civil rechazaba la vigencia de normas dictatoriales durante gobiernos democráticos.

 

La nueva ley de la democracia recuperada

La ley militar tenía ya más de 20 años de vigencia y no resultaba fácil lograr la sanción de una nueva ley, a pesar de la arbitraria política migratoria y la falsedad de los argumentos introducidos desde el Poder Ejecutivo en relación con los inmigrantes provenientes de los países limítrofes, a quienes se hacía responsables de diversos males sufridos en nuestro país: desocupación, cólera, toma de viviendas, excesivos gastos sociales, aumento de la criminalidad, etcétera.

Sin embargo, a partir de un proyecto unificado, consensuado en 1999, se logró a fines del año 2003 la aprobación de la nueva ley (Ley 25.871)[2] gracias a la confluencia de una serie de circunstancias: una firme inquietud en la clase política por derogar la ley militar; la existencia de un proyecto consensuado por los diputados de todos los partidos políticos; la llegada de un nuevo gobierno en mayo de 2003 –con la consiguiente renovación de autoridades a nivel nacional, entre ellas un nuevo Director Nacional de Migraciones–; y, lo más importante, la decisión política del gobierno de Néstor Kirchner de impulsar el Mercosur.

 

La política migratoria de 2003 a 2015

La nueva ley representa un cambio categórico en la política migratoria y un logro histórico, así como la adopción de principios vigentes en el contexto internacional y la transformación del paradigma de la “seguridad nacional” en un modelo de reconocimiento del derecho humano a migrar. Un modelo social que remite a la integración social de la región suramericana, que respeta los derechos de los extranjeros y que valora su aporte cultural y social.

Algunos de las acciones que durante los gobiernos citados ponen de manifiesto este giro ideológico fueron:

  1. La aprobación de la Convención Internacional que protege los derechos de los trabajadores migrantes y sus familiares.
  2. La sanción de la nueva Ley General de Reconocimiento y Protección al Refugiado, basada en los derechos humanos. Asimismo, crea en el ámbito del Ministerio del Interior la Comisión Nacional para los Refugiados, organismo de aplicación de la ley integrada por cinco miembros pertenecientes al gobierno nacional y por dos representantes –con voz, pero sin voto– del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y de las ONG de refugiados.
  3. La amnistía a inmigrantes que no pertenecen al Mercosur.[3]
  4. La implementación del programa de regularización permanente conocido como “Patria Grande”, que benefició a 1.570.000 migrantes.
  5. La aprobación del Acuerdo sobre Residencia en el Mercosur.
  6. La sanción del decreto reglamentario de la nueva ley migratoria.
  7. La ampliación de la participación de las asociaciones de inmigrantes y refugiados previstas en sus respectivas normas.
  8. La creación del “Programa Raíces” –retorno y vinculación con investigadores y científicos argentinos emigrados– y su posterior confirmación como política de Estado.
  9. La creación del “Programa Provincia 25”, de enlace y unión con argentinos emigrados.
  10. La aprobación de la ley de Prevención y Sanción de la Trata de Personas y Asistencia a sus Víctimas.
  11. La firma de acuerdos migratorios bilaterales que facilitaran el otorgamiento de la residencia y la integración, propugnando la libre circulación de personas con Bolivia (2006) y Perú (2009).
  12. La aprobación del Acuerdo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes entre los Estados partes del Mercosur.

 

La política migratoria durante el gobierno de Mauricio Macri

La nueva estrategia de desarrollo de apertura y liberación de la economía formulada por el gobierno conservador neoliberal que asumió en diciembre de 2015 consistió en la implementación de políticas desindustrializadoras, de precarización laboral, de apresurado y extenso endeudamiento, de achicamiento y vaciamiento del Estado, de fomento de la especulación financiera, de privatización de recursos naturales, etcétera. Esta estrategia no necesita una población en crecimiento, sino todo lo contrario: su modelo propugna una reducción poblacional. De allí que el aporte de los migrantes no fue valorizado, utilizándolos como chivos expiatorios de las consecuencias negativas que el propio modelo produjo a nivel social y económico, es decir, construyendo al inmigrante como “el enemigo interno”. En un modelo económico que abogaba por la necesidad de reducir los salarios para controlar la inflación, la migración fue considerada como un problema económico, en tanto el migrante se percibió como competencia de la mano de obra local. Por otra parte, la llegada de los migrantes latinoamericanos, dados sus orígenes culturales, atentaba contra el ideal de “una sociedad blanca” que los sectores dominantes –sustento de este gobierno– históricamente han propugnado.

Mauricio Macri proclamó al asumir la presidencia que el combate al narcotráfico y al terrorismo serían dos de sus principales objetivos de gobierno. A los pocos meses de gestión, declaraciones de funcionarios relacionados con la formulación de la política migratoria comenzaron a asociar el fenómeno migratorio con los mencionados delitos. De este modo, desde el ámbito del Poder Ejecutivo y de algunos parlamentarios comenzó una campaña para revigorizar el viejo paradigma que concibe la migración como un “problema policial y de seguridad”. Algunas de las políticas implementadas durante su gobierno en esta dirección fueron:

  1. El cierre del programa de abordaje territorial que patrocinaba la regularización de los migrantes.
  2. La creación de un centro de detención para migrantes culpados por infracciones administrativas a la ley migratoria.
  3. La reorganización de la institución encargada de la política migratoria, la Dirección Nacional de Migraciones (DNM), basada en las ideas del control y la seguridad.
  4. La creciente expulsión de extranjeros.
  5. La implementación de medidas que impidieron la regularización migratoria: aumento de las tasas a un 1000% y puesta en marcha de un sistema informático de regularización que dificultaba el acceso a las personas migrantes de bajos recursos económicos y tecnológicos, conocido como Ra.D.Ex.
  6. La decisión del gobierno de modificar la ley de migraciones 25.871. Bajo el pretexto de la “emergencia en seguridad”, Macri promulgó un Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU 70/17) dirigido a endurecer la política migratoria, facilitando las expulsiones, detenciones, requisas, etcétera, evitando el debate parlamentario previo y la consulta de asociaciones de migrantes, ONG, académicos, etcétera. La modificación –aprobada el 30 de enero de 2017– representó una clara regresión en relación con los derechos de los migrantes, desfavoreció su integración social, incrementó el poder de policía y la arbitrariedad a la que fueron sometidos, y tornó más vulnerables sus condiciones de vida. Estas circunstancias atentaron contra el texto de la ley migratoria vigente (Ley 25.871) que obliga al Estado argentino a garantizar la protección, la regularización y la integración de los migrantes. Y más aún, representó un ataque a la Constitución Nacional y a los tratados internacionales firmados por la Argentina. Ante esta situación, la reacción de la sociedad no se hizo esperar: se iniciaron reclamos, pedidos de audiencia, denuncias y tratativas en el parlamento con los legisladores, en una serie de acciones que pretendían detener la embestida del gobierno macrista. A nivel legislativo no se logró la derogación del DNU. Y a nivel judicial, si bien un fallo declaró la inconstitucionalidad del DNU 70/17, el gobierno apeló y el expediente pasó a la Corte Suprema de Justicia, que hasta el día de hoy no se ha expedido al respecto.

En síntesis, el marco normativo y práctico del gobierno de Macri instaló y profundizó políticas discriminatorias, racistas, estigmatizantes y excluyentes. Así, los migrantes fueron sometidos a violencia institucional por parte de las fuerzas de seguridad: persecución a migrantes senegaleses, vendedores ambulantes, crecientes expulsiones, separación de familias, etcétera.

 

Gobierno de Alberto Fernández

El actual gobierno se ha mostrado sensible ante las arbitrariedades e ilegalidades que en materia migratoria llevó a cabo el gobierno anterior. Por ello ya se han realizado reuniones con las nuevas autoridades, en las cuales se manifestaron preocupaciones y se presentaron propuestas basadas en el documento elaborado por el espacio “Agenda Migrante para el 2020”, conformado por un conjunto de diversas organizaciones de la sociedad civil, de migrantes y de derechos humanos, e instituciones académicas. Entre las medidas más urgentes se ha solicitado la derogación del DNU 70/17, así como paliar las graves consecuencias negativas de esta norma: las expulsiones –que violan el debido proceso y el derecho a la defensa– y la separación de las familias.

Por otra parte, se ha solicitado: a) la suspensión de nuevas órdenes de expulsión y de detención basadas en el DNU, dada su inconstitucionalidad; b) la derogación de dos convenios firmados por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires con el fin de construir un centro de retención de migrantes y otorgar competencia de control migratorio a la Policía de la Ciudad; c) el restablecimiento del Programa de Abordaje Territorial en articulación directa con las intendencias, las comunas, las organizaciones de migrantes y los movimientos sociales, para facilitar la regulación; d) la apertura de nuevas delegaciones de la DNM que profundicen el carácter federal del país; e) la revisión del programa Ra.D.Ex de regularización migratoria; f) la restitución del modo presencial del trámite de regularización como alternativa para quienes tengan dificultades en el acceso mediante Ra.D.Ex; g) la reducción drástica de las tasas migratorias; h) la inclusión, dentro de la categoría de trabajador, de la figura del trabajador autónomo, de cooperativas y de la economía popular; i) el restablecimiento de un espacio de diálogo directo e institucionalizado entre la DNM y otros órganos de gobierno, y con las organizaciones de migrantes, organismos de derechos humanos y organizaciones de la sociedad civil; j) la formulación e implementación de una política de Estado contra el racismo, la discriminación y la xenofobia; entre otras propuestas.

 

El futuro pendiente

En la actualidad la política migratoria argentina se ha vuelto más compleja en varios sentidos, no sólo en relación con el origen de los migrantes: a los países de mayor procedencia –Paraguay, Bolivia y Perú– se sumaron Corea, China, el Caribe, Venezuela, y en menor medida varias naciones africanas. Asimismo, se involucraron nuevos actores en la formulación y la aplicación de las políticas, con una notable y creciente participación de las organizaciones de la sociedad civil y de otros gobiernos –de países donde residen argentinos, de aquellos de donde provienen los inmigrantes o con los cuales se estaba construyendo un espacio de integración regional.

Por otra parte, el difícil panorama político, económico y social que se observa hoy en el Cono Sur –golpe de Estado en Bolivia, asunción de gobiernos de derecha, aplicación de políticas de ajuste promocionadas por el FMI, creciente injerencia de Estados Unidos en la región, concentración de la riqueza, aumento de la movilidad de migrantes expulsados de sus países por cuestiones de violencia, económicas, climáticas, etcétera– pone en riesgo los avances que se habían logrado en dirección a la integración regional y alienta discursos xenófobos y racistas. Estas circunstancias disminuyen la protección de los derechos de los migrantes y vulnera la dignidad de sus condiciones de vida.

La Argentina es un país que demográficamente muestra un crecimiento lento, un descenso en su fecundidad, un temprano y progresivo envejecimiento, y una desigual distribución espacial. Si el nuevo gobierno de Alberto Fernández –como lo ha explicitado en su campaña electoral– propugna una estrategia de re-industrialización, ampliación del mercado interno, incremento de la participación del Estado en el sistema económico nacional, plena ocupación e inclusión social de los sectores más afectados por las políticas neoliberales, resultará necesario pensar la política migratoria en el marco de este complejo contexto regional y demográfico. La nueva estrategia debería valorizar en lo laboral y lo cultural el aporte de los migrantes.

A partir de la traumática experiencia colectiva del 2001, la Argentina había podido idear una política migratoria alternativa que rompió con la ideología colonial dominante gracias a su rica historia –construida en relación con los migrantes que fue recibiendo desde mediados del siglo XIX– y a su inserción en el proceso de integración regional. A contrapelo de la tendencia mundial, seguramente podrá retomar esa perspectiva inclusiva basada en su mandato constitucional.

 

Susana Novick (CONICET-UBA) es autora de varios libros sobre migraciones de acceso libre y gratuito en http://pobmigraiigg.sociales.uba.ar/publicaciones/libros.

[1] Los inicios del capitalismo están fuertemente asociados a las migraciones de millones de personas desde el campo a la ciudad. En Europa, la expansión del capitalismo produjo un formidable desplazamiento: cerca de 56 millones de personas abandonaron el continente europeo entre 1821 y 1932. En los Estados Unidos, por su parte, también se observa una migración rural-urbana asociada al inicio de su proceso de industrialización. En las transformaciones –no necesariamente capitalistas– que están aconteciendo en la sociedad china contemporánea se observan igualmente intensas movilizaciones poblacionales.

[2] http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/90000-94999/92016/texact.htm.

[3] En total, se beneficiaron 12.065 personas: el grupo más numeroso fue conformado por ciudadanos chinos, al que le siguieron coreanos, colombianos y dominicanos.

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