El COVID-19 y la oportunidad de rediscutir el federalismo

Emanuel Damoni

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La llegada del COVID-19, además de modificar la vida cotidiana de una forma absoluta, puso en escena el debate sobre un conjunto amplio de cuestiones comunitarias: los sistemas sanitarios, el impacto económico, la protección social, el rol de las nuevas tecnologías para la comunicación y la construcción de una nueva normalidad, por nombrar algunos. En todas subyace el rol del Estado. Con el transcurrir de los días, y la bifurcación de las suertes entre el 85% del territorio nacional y el AMBA, comenzó a debatirse otra cuestión relativa a cómo vivimos, en dónde vivimos y cómo es la distribución de las densidades poblacionales en el país. La extremadamente veloz capacidad de contagio del COVID-19 encuentra en la densidad del AMBA el escenario perfecto, como antes había sucedido en las grandes ciudades de Europa o Nueva York. La explosión de casos y la circulación comunitaria en el centro demográfico más importante del país –uno de los más importantes del continente– repone la necesidad de pensar las formas de distribución y presencia en el espacio físico territorial.

 

La foto actual

Para llegar al punto del debate actual hay que empezar analizando cómo se llegó a esta configuración territorial, donde en menos del 1% de la superficie del país vive el 33% de la población. Tomando los datos estadísticos de los últimos dos censos de población, podríamos armar una tipología simple de un país con cuatro perfiles: primero, las provincias de baja densidad poblacional, aquellas que promedian 400 mil habitantes: las de la Patagonia, las de la región Cuyo –San Juan, San Luis–, Catamarca o Jujuy, entre otras. Luego, las provincias del millón de habitantes, con una lista cada vez más amplia. Incluye a las tres de la Mesopotamia –Entre Ríos, Corrientes y Misiones–, Chaco, Santiago del Estero, Salta, Tucumán y Mendoza. Estas dos últimas son las más pobladas, sin llegar a los dos millones de habitantes. El tercer perfil es el de las provincias grandes: Córdoba, Santa Fe y Buenos Aires. Con poblaciones de tres millones las primeras dos, y cinco millones en Buenos Aires si no se cuenta el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Por último, el cuarto perfil, es el caso específico y solitario del AMBA, con 13 millones de habitantes.

Las primeras tres configuraciones demográficas provinciales hablan de regularidades y aspectos comunes entre sí: las primeras dos categorías incluyen a una decena de provincias, la tercera a tres. Sola, solísima, se encuentra el AMBA.

 

¿En el vecindario?

Si uno observa otras realidades regionales se pueden encontrar casos parecidos: el gran Santiago de Chile, Montevideo o la región metropolitana de Lima. En los tres se reproduce el mismo escenario que en Argentina: uno de cada tres habitantes reside en esas regiones.

¿Es el mismo análisis para cada país? Por varios motivos, la respuesta es no. Tomemos dos: varían las densidades, es decir qué cantidad de población en cuántos kilómetros cuadrados. Uruguay es el caso diferencial por excelencia, dada su pequeña extensión. La segunda perspectiva analítica refiere a los procesos históricos que explican las concentraciones demográficas. La configuración espacial sudamericana tiene como hito común la conquista de los imperios ibéricos. Sin embargo, los procesos históricos, ya en la modernidad pos-independencia y especialmente en el siglo XX, separaron los caminos. Mientras que los países del cono sur contamos con los desbalances mencionados, Colombia, Venezuela y Brasil realizaron otros procesos que les permitieron construir más de una gran región metropolitana, así como distribuciones menos desbalanceadas de población entre estas regiones. Conclusión rápida: es falso que la concentración en torno a las ciudades capitales es un destino excluyente.

¿Pero cuál es el proceso histórico argentino que explica que haya tres tipos de demografías y densidades con regularidades entre sí, con construcciones comunes, y una que anda sola? La discusión sobre cómo constituir la configuración poblacional en el espacio territorial tiene larga data. Por poner un corte, luego de la independencia la generación que consolidó el Estado con Sarmiento, Roca y Alberdi[1] discurrieron profundamente sobre la fundación de la capital del país, sobre el interior y las ciudades portuarias, o sobre la población migrante que había que promover. Si Argentina tenía que inventar de cero una ciudad capital como hacían los Estados Unidos con Washington por esos años, o basarse en ciudades existentes como Villa María, Rosario o incluso la isla Martín García. En fin, territorio y población fue un gran debate de los momentos fundacionales del moderno Estado argentino.

Finalmente, y esto es lo importante, más allá de los debates de la generación de 1880, las realizaciones –cuando Sarmiento o Roca fueron presidentes– fueron configurar un entramado de comunicaciones basado en el tren –la tecnología de la época– con vías férreas cuyo destino final fuera el puerto porteño. Ciudad que, además, se escindió de la provincia en el gobierno de Avellaneda, para ser federalizada en tanto capital del país, es decir, base territorial de la estructura del Estado y sus tres poderes republicanos.

Es evidente que se podrían haber construido las bases para un desarrollo territorial diferente, en donde economía, política y sociedad no coincidieran en un solo punto urbano, pero no… La capital podría haber estado en otra ciudad, los puertos privilegiados podrían haber sido más de uno, los caminos hacia el Pacífico vía Chile podrían haber sido considerados, o incluso el tejido ferroviario podría haber llegado a la Patagonia, región prácticamente excluida a la red de comunicación ferroviaria nacional. Lo cierto es que la base territorial quedó. Con el paso de las décadas, y los siglos, la lógica predominante fue la reproducción de la concentración de las oportunidades en un solo punto del país que, insistimos, ni llega a representar el 1% del territorio nacional, en la octava geografía estatal más extensa del mundo.

Tras el proceso de la industrialización por sustitución implementada entre los años 30 y la última dictadura cívico militar, se consolidó el conurbano que superó a la población de la Ciudad de Buenos Aires, estática desde los años 50. El mismo Perón, en su Modelo Argentino de 1974, problematizó la resultante de este proceso que denominó la macrocefalia del área metropolitana de Buenos Aires.

Pero no se trata solo de ver las capitales y pensar soluciones del tipo “Viedma” a lo Alfonsín o –más recientemente– los planteos de trasladar la capital a Santiago del Estero. Existe un problema de fondo. La concentración es un fenómeno de la inercia económica capitalista resumido en los binomios: cercanía y distancia; tiempo y traslado; logística y costos; inversión y amortización. La concentración de población, la gran densidad propia de las ciudades, es decir, la escala, vuelve más rentables las grandes inversiones, para el hábitat y para la producción de bienes y servicios. Desde las redes de agua, hasta el asfalto, pasando por el acceso a la electricidad o al gas por red.

El camino que se sigue es la inercia: allí en donde se realizan las grandes inversiones hay mejor infraestructura, mayor diversidad de instituciones –educativas, científicas, sanitarias–, cerrándose el círculo para generar expectativas en las poblaciones migrantes de que en esa gran ciudad habrá mejores oportunidades para vivir, para trabajar, para proyectarse… En parte es así, en parte queda en el campo de las expectativas.

Las grandes concentraciones urbanas no son sólo fenómenos del Cono Sur americano, sino de todos los continentes… y las ciudades capitales suelen ser la punta de lanza de la concentración demográfica. Pero existen matices, experiencias que demuestran que se produjeron distintos caminos a la hora de habitar el espacio. En todos los casos, el punto de partida fue la decisión política de construir escenarios por fuera de la inercia de la escala económica.

¿Entonces es posible descentralizar capacidades y oportunidades? Decididamente sí.

 

La educación superior, la ciencia y la tecnología

Un aspecto que no se suele abordar es la incidencia que tuvo la poca perspectiva federal de la educación superior y el sistema científico tecnológico concentrado durante décadas en Buenos Aires. Dicho de otro modo, ¿cuántas personas dejaron sus provincias para ir a la universidad en capital y que finalmente se terminaron instalando en el AMBA? Hay un dato que no es menor: recién para el bicentenario de 2010, con la creación de las universidades del Chaco Austral y la de Tierra del Fuego, el Estado nacional terminó de dotar a cada provincia con una universidad pública con base local.

Una parte importante de la desconcentración demográfica pasa por construir oportunidades de acceso a la educación superior en todo el país. En esto es clave que no haya universidades de primera y otras de segunda, porque de otra manera, la UBA o la UNLP seguirán siendo grandes polos de atracción. Que la Nacional de Jujuy, Misiones o la Patagonia Austral sean prestigiosas en el campo de la formación, investigación y transferencia es parte del éxito.

 

El empleo

Por supuesto que el otro gran vector a tener en cuenta es la creación de oportunidades laborales. En función de la experiencia previa, es deseable no repetir algunos ensayos de promoción industrial que implicaron una gran erogación pública, cuyo éxito sólo se pudo sostener mientras el Estado tuvo capacidad financiera o previo al cambio de signo político. Dos ejemplos: los casos de la década de 1970 y 1980 que consolidaron las transferencias de recursos desde el Estado hacia las principales 200 empresas del país, con el fin de relocalizar plantas industriales en provincias con baja densidad poblacional. El segundo ejemplo fue el fomento a la estrategia de ensamble-maquila de electrónicos en Tierra del Fuego bajo los gobiernos de Cristina Kirchner. En ambos casos se trató de ambiciosas propuestas para radicar fábricas y estimular el arraigo de población a partir de buenos salarios. Los resultados sin embargo no fueron lo auspiciosos que se esperaban. En el primer caso, mucho tuvo que ver la quiebra del Estado que venía con dificultades severas por endeudamiento, fuga y el gran costo de la promoción industrial. En el segundo, el impacto negativo en la balanza de divisas y la vuelta a la dinámica del stop and go se erigió como un argumento para desincentivar la estrategia de desarrollo en la isla, adoptada por el gobierno de Cambiemos tras el cambio de signo político en 2015.[2]

 

La tierra

Por último, pero tanto o más importante: en Argentina hay que hablar alguna vez de políticas de acceso a la tierra. No debería ser traumático que el Estado, en sus distintos niveles, revalorice tierras con las que cuenta y las venda, alquile o transfiera bajo cesión, leasing o algún tipo de forma para que amplios sectores sociales puedan construir un futuro distinto y descentralizando del hacinamiento en las conurbaciones de las grandes ciudades, especialmente la de Buenos Aires. Por supuesto que es compleja la tarea en un contexto de alta tecnificación rural, en donde la mayoría de las producciones rurales utilizan muy poca mano de obra; allí también hay un desafío que trasciende el acceso a la tierra.

 

Palabras finales

Para finalizar: ¿qué dice de nuestro país el hecho de que una región urbana tenga 13 millones de personas y la que le sigue –como provincia, porque como región urbana quedaría mucho más abajo– tenga 3 millones? ¿De qué habla ese fenómeno? De muchas cosas, sintetizadas en una: la incapacidad de construir oportunidades de modo igualitario en distintas regiones del país. En otras palabras, en Argentina, antes que construirse un país, se construyó una sola región urbana.

El contexto de la pandemia del COVID-19 pone en evidencia, dramáticamente, este desequilibrio. Modificarlo requiere hacer crecer las oportunidades en todo lo que no sea el AMBA. Esta tarea de la política, del movimiento nacional y popular, así como del Estado, debería ser el desafío de una gran variedad de políticas públicas que, articuladas, se propongan llegar al 2050 con otra configuración territorial, mucho más equilibrada. Hay que empezar ahora.

 

Emanuel Damoni es sociólogo y maestrando en Economía Política. Fue jefe de gabinete de la Subsecretaría de Políticas Universitarias (2011-2015), miembro del Instituto PLADEMA de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires. Actualmente es director de Gestión de Proyectos del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.

[1] En las obras completas de Alberdi y de Sarmiento hay una gran variedad de textos donde abordan estos temas. Algunos de los principales son Bases del primero y Argirópolis del segundo. También un reciente trabajo de Pedro Martínez titulado Villa María, capital de la Nación, editado recientemente por la editorial universitaria EDUVIM, aporta sobre los debates de la época.

[2] Para profundizar estos temas sugerimos las lecturas de los trabajos del área de economía y tecnología de la FLACSO: las investigaciones de Eduardo Basualdo, Andrés Wainer y Martín Schorr, entre otros.

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