Agendas pendientes en Argentina: alta dirección pública para mejorar la calidad de la gestión y las políticas públicas

Sebastián Cruz Barbosa

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El presente trabajo se propone mostrar un panorama macro de los recorridos, las lógicas y los desafíos para la implementación de un sistema de alta dirección pública en Argentina. En función de ello, el trabajo consta de una serie de aproximaciones conceptuales e institucionales a las problemáticas que subyacen a la profesionalización de nuestra burocracia pública, a saber, un primer análisis conceptual, normativo y contextual de la Alta Dirección Pública en Argentina, un segundo capítulo acerca de los desafíos y las lógicas del empleo público en Argentina junto a las trayectorias de los sistemas de mérito, acceso y reformas en la Alta Dirección Pública, y finalmente, la profesionalización de la Alta Dirección Pública, el fortalecimiento y planificación.

 

Introducción

Las sociedades modernas han desarrollado, a lo largo de los tiempos, estados cada vez más organizados o descentralizados, más profesionales o meritocráticos, más controladores o desregulados, en definitiva; Estados cada vez más presentes, o ausentes según el caso, en la vida de los ciudadanos de todas las latitudes. El Estado requiere de un aparato de administración pública que lleve adelante las tareas y acciones tendientes a proyectar, detectar, organizar, efectuar, implementar, y planificar cursos de acción tendientes a dar soluciones a los problemas de los ciudadanos, a este aparato se lo denomina habitualmente: burocracia –según los términos de Weber.

En algunos casos, y en especial, en aquellas sociedades donde los niveles de servicios prestados por estos Estados son de excelencia y universales –caso Finlandia o Canadá– podemos indicar que las desigualdades constituyen la excepción, y el principal mérito de estos Estados está dado por el éxito de atención a las demandas diferenciales de una sociedad cada vez más exigente a la hora de hacer rendir sus impuestos como contrapartida de los servicios recibidos.

En el marco de los desafíos para la institucionalización de una burocracia profesional como una de las deudas de nuestra democracia nos proponemos reflejar un panorama macro de los recorridos, las lógicas y los desafíos para la implementación de un sistema de alta dirección pública en Argentina. En función de ello el trabajo consta de una serie de aproximaciones conceptuales e institucionales a las problemáticas que subyacen a la profesionalización de nuestra burocracia pública, a saber, un primer un análisis conceptual, normativo y contextual de la Alta Dirección Pública en Argentina, un segundo capítulo acerca de los desafíos y las lógicas del empleo público en Argentina junto a las trayectorias de los sistemas de mérito, acceso y reformas en la Alta Dirección Pública, y finalmente, la profesionalización de la Alta Dirección Pública, el fortalecimiento y planificación.

Utilizando de base las entrevistas del programa de formación dirigido a la Alta Dirección Pública (ADP), dictado en la Universidad San Andrés en el año 2010, que apunta a fortalecer la conducción y el gerenciamiento de la ADP para mejorar la gestión pública, y también a fortalecer los roles de liderazgos, nos referiremos a las necesidades de capacitación y a las competencias de aquellos altos funcionarios públicos argentinos que desempeñan funciones en diversos niveles. Algunos desafíos e interrogantes se plantean luego de las entrevistas mencionadas, a los que los directivos públicos deben enfrentarse: ¿Quiénes son los Altos Directivos Públicos?, Desafíos del rol directivo vinculados con la gestión estratégica, desafíos del rol directivo vinculado con la gestión política y desafíos del rol directivo vinculados con la gestión operativa.

Estos desafíos aparecen trabajados por M. Moore (1998) “Gestión estratégica y creación de valor en el sector público”. En este sentido, este propone reflexionar sobre los directivos públicos como exploradores que intentan descubrir, definir y crear valor público en lugar de limitarse a diseñar los medios para cumplir los propósitos establecidos en los mandatos, es decir, directivos que sean innovadores y se conviertan en actores importantes para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.

Las nociones principales que se destacan en ese estudio son las siguientes: Gestión estratégica: Intenta que los directivos examinen su organización en un contexto amplio, abstracto y a largo plazo. La estrategia debe ser valiosa, legítima, operativa y los gestores públicos deben pensar cómo llegar a los objetivos de la organización. Valor público: Por definición, el valor público es el valor obtenido por los resultados logrados dentro de una organización, se presentan diversas formas de medir este valor, aunque ninguna de ellas es perfecta. Los gestores públicos deben adaptarse a las nuevas demandas de los ciudadanos y ser innovadores. Gestión Política: El directivo público debe hacer una gestión “hacia arriba”, en los ámbitos políticos, especialmente para conseguir legitimidad en su acción. Para ello, debe diagnosticar su entorno político y lograr la movilización de apoyo externo en los medios de comunicación, los afectados, los contrarios a su acción, los partidarios, los superiores y hasta la opinión pública en general. La política es el árbitro de valor público, crea voluntad colectiva y sistemas democráticos.

A su vez, la gestión estratégica y la política tienen un enfoque operativo realista y puesto a disponer de un fuerte apoyo político; la política es clave para una gestión operativa eficaz. Por último, el autor plantea tres dimensiones sobre las cuales debe actuar un directivo público que son las siguientes: La primera dimensión: es la gestión estratégica que supone reflexionar estratégicamente, crea y produce ideas sobre la organización, crea valor, se transforma e innova las gestiones. La segunda dimensión: es la vinculación del directivo con la política y distintos actores. Desde esta vinculación se logra la obtención de legitimidad, apoyo, colaboración, autorización, y recursos necesarios para avanzar en las metas. La tercera dimensión: es la gestión operativa, es la autoridad formal de la organización para lograr los objetivos eficaz y eficientemente, y asumir las responsabilidades por los resultados alcanzados.

 

¿Quiénes son los Altos Directivos Públicos?

Son todas aquellas personas que tienen un rol de autoridad sobre los recursos públicos y responsabilidad por actuación tanto en el poder ejecutivo –presidentes, gobernadores, intendentes– o cargos electos para manejar agencias –directores. Es importante resaltar que los funcionarios entrevistados afirmaron que los directivos públicos son aquellos que tienen responsabilidades directas sobre la toma de decisiones, y asimismo, tienen vinculación con la política. Si bien se mencionaron otros cargos, como coordinador de proyecto, jefe de asesores, jefe de gabinetes responsable o coordinadores, que son parte de las estructuras organizativas y cuentan con el aval de los funcionarios políticos, se puede observar que la definición de quiénes son gestores públicos no es amplia pero sí es compleja.

Del mismo modo, de los grupos entrevistados, surgió la diferenciación clásica de Max Weber entre roles técnicos y políticos, la definición de ADP pareciera incluir a todos, pero muchos afirmaron que los políticos a cargo no deberían considerase sujetos de capacitaciones, dado que los “directores nacionales o de área son los que gestionan”.

Cuando hacemos referencia a la Alta Dirección Pública hablamos del conjunto de funcionarios de primera línea de las administraciones gubernamentales que actúan en su rol de “vaso comunicante” entre las esferas políticas y la burocracia. La ADP supone identificar el conjunto de funcionarios de primera línea de las administraciones gubernamentales que no son autoridades políticas –ministros, viceministros, secretarios o subsecretarios–, ni tampoco forman parte de la burocracia operativa –empleados públicos.

Es posible identificar dos tipos de sistema de desarrollo del directivo público: el modelo de carrera y el modelo de posiciones, conocido también como “position based” o gerencialista. Modelo de carrera: Presenta una estructura cerrada. La dirección pública se instituye como el último escalón del trayecto de desarrollo profesional del empleado público –este puede tomar entre 20 a 30 años. Configura un diseño profesional de ascensos e implica la estabilidad en el empleo con un horizonte temporal significativamente amplio –en la práctica, casi de por vida. Su sistema regulado favorece la movilidad lo que permite institucionalizar el acceso por mérito; en general en base a conocimientos. Modelo de posiciones: Presenta una estructura abierta. El ingreso del empleado o servidor público se inscribe en una convocatoria abierta para concursar por una posición o rol en particular. Promueve la competencia y la renovación cultural en las burocracias estatales. Su movilidad es limitada o inexistente. Modelo híbrido o mixto: Combina y articula componentes de ambos.

 

Marco normativo y contextual de la ADP en Argentina

En el artículo “Fortalecimiento de la función directiva publica” (Iacoviello, Mercedes Llano y Luciano Strazza, 2012) se hace referencia a una exploración a partir de una selección de experiencias latinoamericanas y anglosajonas, que toma como ejemplos de análisis de los casos de Nueva Zelanda y Australia como pioneros en la implementación de la modernización de la Administración Publica y los casos de Chile, Argentina, México y Perú como receptores de las medidas implementadas por los casos internacionales para generar un cuerpo directivo profesionalizado en la AP, que puedan superar la patrimonialización de la política y también no caer en las pretensiones de una burocracia que persigue fines propios, para adaptarse a las exigencias de la sociedad con el fin de brindar efectivos y eficientes servicios públicos, como también la mejor implementación de políticas públicas.

Con el análisis de la experiencia internacional se puede observar que hay un componente que refiere al rol del “área rectora” que conducirá el fortalecimiento de la Alta Dirección Pública (ADP) haciendo foco en su capacidad para la planificación estratégica. La posibilidad de contar con un buen servicio civil aumenta cuando se cuenta con un órgano rector que dote de coherencia estratégica y un cuerpo directivo que ejecute las decisiones tomadas y pueda ser motor del proceso de cambio. Dentro de las prácticas para una buena ADP se toman el reclutamiento y selección, la movilidad, la evaluación de desempeño, la formación y capacitación y la compensación.

Para el fortalecimiento del “área rectora” es indispensable que concentre funciones de diseño de políticas de recursos humanos y que estas se elaboren sobre la base de la planificación estratégica. Esta planificación se sustenta en la misión organizacional y los mandatos legales, de los cuales se derivan los objetivos que el área rectora tiene para el diseño como la implementación.

Un servicio civil de calidad, efectivo y eficiente, se desarrolla dentro de un marco ético-valorativo claro y controlado. Dado que brinda un marco de transparencia como referencia para una buena función pública y de la gestión de los recursos humanos, ayudando a la transformación de un servicio civil efectivo, eficiente, de calidad y socialmente legitimado.

Los procesos de fortalecimiento de las aéreas rectoras se ven favorecidos por estrategias graduales y continuas. Las experiencias caracterizadas por la orientación incremental de las reformas administrativas marcan una diferencia sustancial con las transformaciones radicales con un fuerte sesgo legalista. Esto permite la implementación de innovaciones y la consolidación a largo plazo de las reformas planteadas.

Con relación al fortalecimiento de la ADP los países analizados trabajaron bajo la premisa de que los procesos de cambio organizacional requieren de un cuerpo directivo altamente capacitado. Para esto, desarrollaron instrumentos de reclutamiento y selección con un enfoque de competencias y sofisticación de los procesos de elaboración de perfiles, ejemplo de esto son la introducción de mecanismos de flexibilización incorporados a los fines de conformar una burocracia capaz de adaptarse y responder con agilidad ante la complejidad contextual. Esto permite conformar puestos polivalentes y versátiles con capacidad de adaptación al contexto cambiante. Dichos instrumentos son el resultado de un largo proceso de planificación por parte de las áreas rectoras en cuya elaboración participan actores internos y externos que permiten dotar de mayor transparencia al sistema.

En los casos de estudio, el área rectora elabora los perfiles de los altos directivos públicos según las características del puesto a cubrir y la entidad receptora y las entidades de destino los aprueban. En algunos casos analizados se da la situación de que los perfiles que elabora el área rectora no necesariamente deben ser aprobados por las entidades receptoras. Pero es conveniente que las entidades receptoras tengan participación en el diseño de los perfiles del nivel gerencial, generando beneficios en términos de coherencia estratégica. También se sostiene que la entidad receptora sea una instancia de aprobación de perfiles destinados a cubrir puestos ya que asegura que la incorporación de profesionales sea funcional a los requerimientos particulares del puesto. Los cursos de formación-selección sirven, por un lado, para evaluar el nivel de conocimiento y competencias que los postulantes presentan previo a incorporarse al puesto a cubrir. Y por otro, formar a los postulantes dentro del marco definido por el área rectora, de manera de generar una cierta homogenización.

La evaluación de conocimientos y competencias en el proceso de selección se lleva a cabo tomando como parámetro los perfiles de competencias elaborados por el área rectora. La autonomía de los órganos de selección pone un especial acento en la profesionalidad e independencia de dichos órganos para salvaguardar ante una eventual politización y manejo discrecional del servicio civil. Estos órganos tienden a conformarse en el seno del poder ejecutivo. La ratificación de los integrantes del órgano por parte del congreso permite el ejercicio del monitoreo parlamentario sobre el servicio civil a los fines de limitar posibles usos clientelares de los cargos directivos.

En la experiencia de los casos de estudio, se ve movilidad de los ADP entre diferentes organizaciones públicas. Por un lado, se busca que los gerentes públicos adquieran una mirada transversal de la administración y, por otro lado, la movilidad desincentiva la persecución de intereses particulares. En algunos casos todavía se encuentran restricciones normativas de la administración para desarrollar una movilidad entre organismos.

Para la evaluación de desempeño se cuenta con dispositivos abiertos e inclusivos en los que participan diferentes actores relacionados con el desempeño del alto directivo, en algunos casos se realizan procesos de evaluación de 360 grados combinando la autoevaluación, pares, supervisores y colaboradores. También se observan casos donde los evaluados lo son por parte de una entidad que se desempeña como consejo integrado por otros directivos y evaluadores externos. La participación de diferentes actores permite tener diferentes perspectivas acerca de un mismo desempeño.

Se observan también actividades de formación institucionalizadas que dan cuenta de la planificación estratégica general y las particularidades de los altos directivos públicos. Estas actividades responden a fortalecer las capacidades y competencias, tomando como parámetro los marcos donde se encuentran sistematizadas esas capacidades de los altos directivos públicos.

También estos programas de formación son flexibles y personalizados, porque si bien se pretende que los ADP adquieren capacidades y competencias transversales, en paralelo se busca avanzar en fortalecimientos más específicos. No obstante, en varios casos las actividades de formación tienden a ser más genéricas y llegan de forma más bien homogénea a segmentos más amplios.

La formación permanente se canaliza institucionalmente a través de una escuela de gobierno, se trabaja conjuntamente con diversas instituciones y proveedores de formación con la finalidad de diseñar programas ajustados a esa dinámica y complejidad.

Se ve la incorporación de componentes variables al salario y búsqueda de la equidad externa, buscando el incentivo a mejorar el desempeño. En algunos sistemas se incorporan componentes variables ligados al desempeño colectivo e institucional, entre otras bonificaciones. Se ha buscado equiparar los salarios de los gerentes públicos a las retribuciones de quienes ejercen funcionales análogas en el sector privado. En otros casos se ha tomado como parámetro al mismo sector público, donde los salarios de los ADP superen porcentualmente a las remuneraciones de los ministros. Sin embargo, estos incentivos deben ir acompañados de claras reglas a los efectos de evitar el eventual manejo discrecional de los adicionales.

 

Antecedentes de la profesionalización de la función directiva en Argentina

En 1983, a través de la creación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales (Decreto 3687/84), y en plena transición democrática, el sistema de alta dirección pública (ADP) acorde a parámetros de profesionalización tiene el primer antecedente. El mencionado decreto expone que los integrantes que formen parte de este cuerpo de administradores tienen como principal destino cumplir con funciones de asesoramiento y coordinación, tanto en organismos centralizados como también en organismos descentralizados. Por otro lado, y en consecuencia, se les promete la estabilidad del empleo y el desarrollo de una carrera administrativa.

La reforma realizada con la creación del (CAG) pretendía extenderse a toda la Administración Pública (Oszlak, 1994). No obstante, este modelo va perdiendo con el tiempo su institucionalidad como consecuencia de los cambios en la política y el contexto económico.

En relación a la reforma, podemos decir que planteaba un diseño que tenía en cuenta tanto a la función pública común como a la función pública directiva. En este sentido, se estableció un “régimen de cargos con funciones ejecutivas” (Decreto 994/91), que además fue un modelo precursor en el contexto latinoamericano, que por otro lado estaba integrado al Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA, Decreto 993/91).

Esta política, a su vez está encuadrada en otras dos normas que tienen como objetivo: organizar las relaciones del empleo público y a su vez, reforzar su profesionalización. Por un lado, el Decreto 66/99, por el cual se homologa el primer Convenio Colectivo de Trabajo de la Administración Pública Nacional, habilitando un escenario complejo de actores para la gobernanza de las relaciones de trabajo.

Por otro lado, la Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional (25.164/99) establece que para la incorporación al régimen de estabilidad sosteniendo que la carrera administrativa básica pero así también las específicas deben “contemplar la aplicación de criterios de transparencia, publicidad y mérito en los procedimientos de selección para determinar la idoneidad de la función a cubrir, de la promoción o avance en la carrera basada en la evaluación de la eficiencia eficacia, rendimiento laboral y de exigencias de capacitación acorde con las necesidades de las tareas o funciones a desarrollar, así como la previsión de sistemas basados en el mérito y la capacidad de los agentes, que motiven la promoción de los mismos en la carrera”. (artículo 8).

Desde el comienzo del “Régimen de Cargos con Funciones Ejecutivas” se designaron setecientos cincuenta cargos directivos mediante procesos basados en el mérito y cientos de convocatorias se realizaron durante la década del 90. Con el cambio de gobierno en el año 1999 y el ascenso de una fuerza de oposición, el régimen quedó progresivamente suspendido. En este contexto, a finales del año 1999, la Ley de Presupuesto Nº 25.237 durante la presidencia del Dr. Fernando de la Rúa, estableció medidas que hicieron cambios en la política de recursos humanos. Entre ellas, podemos nombrar al congelamiento de vacantes financiadas, intimación a la jubilación de quienes cumplían los requisitos, y creación de retiros voluntarios.

Del mismo modo, y de acuerdo a los cambios surgidos a partir de la crisis del 2001, se sistematizó la designación de puestos transitorios para todos los cargos que están incluidos en el régimen de la alta dirección pública. Sin embargo, esta situación continuaría así sólo hasta que se convocara el proceso de selección correspondiente, pero la circunstancia continúa hasta el presente.

En el año 2008, el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP) reemplaza al SINAPA, y establece que sólo podrá acceder personal a un puesto con Función Ejecutiva mediante el Sistema de Selección abierto. El mismo brinda el derecho a la estabilidad. En la misma línea, de acuerdo al Decreto 2098, artículo 35, el proceso de selección deberá estar integrado por las etapas que se detallan a continuación:

  1. Evaluación de antecedentes curriculares y laborales a partir de declaraciones juradas y Un desempeño superior a satisfactorio en los dos últimos años del período de cinco, posibilita la prórroga de la designación por dos años.
  2. Evaluación técnica por las que se aprecian los conocimientos, habilidades y capacidades para aplicarlos a situaciones concretas según los requerimientos típicos del puesto.
  3. Evaluación mediante entrevista laboral para valorar la adecuación del aspirante con relación a los requerimientos del puesto.
  4. Evaluación del perfil psicológico a cargo de profesional matriculado.

De todas formas, cuando se tiene en cuenta la cantidad de procesos de selección realizados hasta 2015, es notable la escasez o nulidad absoluta de convocatorias para cubrir los cargos de acuerdo a las normativas vigentes.

La ausencia de los procesos selectivos puede explicarse por dos causas: a) la continuidad de los directivos más allá del período de vigencia fijado para su desempeño; la designación “transitoria” de directivos.

En este sentido, el hecho de no respetar los procedimientos de concurso establecidos por la normativa afecta directamente en las capacidades estatales que necesitan de saberes técnicos y prácticos que sólo se pueden obtener a través de la formación y experiencia. En suma, en el año 2015, se han obviado y en otros casos, exceptuados requisitos normativos como: nivel de estudios exigidos y experiencia laboral.

Según Pomares (2015) los mecanismos que se establecen en el régimen del empleo público no pueden garantizar eficazmente el control y la subordinación del personal de carrera a las autoridades políticas. Por esta razón, se recurre a personas de confianza antes que hacer el intento de alinear a los funcionarios de carrera existentes.

 

Evolución de la Alta Dirección Pública desde el retorno de la democracia

Como señalamos en el punto anterior el Gobierno de Alfonsín (1983-1989) logró impulsar una de las principales iniciativas de reforma del servicio civil que persiste hasta la actualidad: el Cuerpo de Administradores Gubernamentales (CAG). Los Administradores Gubernamentales estaban destinados a cumplir funciones superiores de dirección, asesoramiento, investigación, planeamiento y coordinación, e integrarían las áreas de Gobierno a cargo de las políticas públicas y como nexo entre las autoridades políticas y los empleados de línea. Para asegurar la idoneidad y la formación profesional, se buscó que el Cuerpo de Administradores Gubernamentales se basara en criterios de formación científico-técnica, de competencias intelectuales y actitudinales. Los dos gobiernos de Menem (1989-1999) establecieron dentro del escalafón principal de la Administración Pública central el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA) de un segmento de cargos con funciones ejecutivas, diseñado para funcionar como nexo entre las autoridades políticas y los empleados de carrera.

Durante el Gobierno de De La Rúa (1999-2001) no se adoptó una posición favorable a la consolidación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales. Por el contrario, el Ministro de Economía intentó diluirlo –a pesar que este había sido creado por el mismo partido político. El resultado fue que 29 agentes gubernamentales se sumaron al plan de retiro voluntario –generando la baja del 15% en los integrantes del cuerpo.

En el año 2003, con el presidente Néstor Kirchner, se inaugura una nueva etapa que se profundiza con los dos gobiernos de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015). El SINAPA pasó a ser el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP) que buscó fortalecer el sistema de carrera, dividiendo la selección entre cargos ejecutivos y simples.

No obstante, a nivel regional, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) realizó un estudio de desarrollo del servicio civil en el año 2013. Las mediciones mostraron un progreso en la región, aunque se mantiene en un nivel relativamente bajo: el promedio del Índice de Desarrollo del Servicio Civil para los dieciséis países estudiados subió seis puntos –de 32 a 38 en una escala de 0 a 100. En América Latina, los estudios informan que se generó cierto grado de profesionalización del servicio civil, y por otro lado, la politización se presenta como un fenómeno burocrático y de mecanismo institucional. En el mismo orden de ideas, las políticas de carrera y la promoción de mérito dentro del servicio civil han demostrado tener un impacto positivo sobre el crecimiento político en los países de la región, no obstante, la elección por mérito no lleva a automáticamente al mejor desempeño.

 

La experiencia en América Latina

En general se observa una gran heterogeneidad en América Latina, y al interior de cada país se pueden desarrollar diversas singularidades y diagnósticos, algunos de ellos presentan, en un extremo estados de pre burocracia, y en otro extremo gestión de capital humano flexible. En general, en cada país los estudios reportan apartamientos de los principios de mérito y flexibilidad en diferentes grados. En la mayoría de los –países– casos evaluados hay resultados disimiles.

Analizando los Servicios Civiles se pueden destacar cinco ejes programáticos y estratégicos: a) nuevos marcos jurídicos, válido en aquellas culturas con apego a la ley; b) meritocracia, donde la carrera jerárquica a través de métodos y reglas sencillos, transparentes y monitoreados son los que rigen como guía; c) implantación de mecanismos flexibles: flexibilidad cuantitativa –retiros voluntarios–, flexibilidad contractual –sin estabilidad del empleo público–, flexibilidad funcional –perfiles polivalentes–, flexibilidad salarial –pago variable a través de un bono; d) jerarquización del órgano rector de la política de recursos humanos: esto explicaría las mejoras en el Servicio Civil; e) liderazgo de los directivos públicos: deben ser “reformadores”.

 

Desafíos y lógica del Empleo Público

¿Cuáles son los desafíos del rol directivo vinculados con la gestión estratégica? La gestión estratégica en el sector público tiene como primera restricción los recursos humanos, “Se sabe que los recursos humanos constituyen una pieza clave en el sector público y que toda política de recursos humanos sustentada en el “valor” de los resultados finales de la organización debe establecerse sobre la base de un modelo de gestión de los recursos humanos” (Longo, 2002 y 2004, en Lacoviello y Zuvanic, 2006).

Si hablamos de recursos humanos en el sector público estamos hablando por relación directa de empleo público, una relación dinámica entre varios perfiles mezclados, jerárquicos y modalidades de adaptación múltiples en las diferentes áreas, y con capacitaciones variadas. En el sector público existe una alta rotación de los empleados públicos, especialmente en los jóvenes y los que no son planta permanente; este personal, con mayor capacitación y formación, muchas veces abandona el sector público como consecuencia de la falta de motivación y o de mejores oportunidades laborales en el sector privado.

Por otro lado, se encuentran los empleados públicos que sí son planta permanente, este personal que no puede acceder a un sistema de carrera administrativa porque no existe en muchos casos la movilidad, sumada a que los concursos públicos se encuentran cerrados. Esto trae como conclusión que la carrera administrativa en el ámbito público es muy rígida y compleja.

La segunda restricción de la gestión estratégica, es la gestión ineficaz, ineficiente, la falta de información acerca de los recursos, la desarticulación, la falta de distribución. El mal manejo de los recursos humanos, y de los recursos económicos. A la vez se plantea la lógica de que la en el ámbito público con “poco se tiene que hacer mucho”.

La tercera restricción es la separación que se observa entre la planificación estratégica y la gestión recursos, es decir, la falta de planificación, asignación, articulación, de cómo pasar de una administración a una gestión estratégica, administrar recursos disponibles. Asimismo, la incorporación de nuevas tecnologías de comunicación e información y la intranet consistiría en hacer más eficaz la gestión pública, sin embargo, en muchos casos se afirma que los ADP no se adaptaron y no están capacitados en las nuevas tecnologías.

La cuarta restricción es la baja capacitación del sector público para compartir información, a partir del diseño y la implementación de los servicios electrónicos coordinados, el agregado de (TICs); esta incorporación fue realizada de modo tan particular por las agencias que generó islas; creó la lógica de que los servicios tecnológicos eran para mejorar la eficacia y eficiencia para los ciudadanos, no obstante es necesario considerar el intercambio de información vía electrónica entre organismo públicos que significa mejorar la gestión, modificar estructuras jerárquicas, mejorar el trabajo, el diseño de los procesos, y reconfigurar el rol de los recursos humanos.

 

Desafíos del rol directivo vinculado con la gestión política

En la actualidad existe una mirada macro sobre los procesos políticos y económicos. Se establece la visión estratégica en la que predomina lo urgente y lo coyuntural por sobre lo estratégico; se une lo político y lo estratégico. En otras palabras, la ausencia de planificación hace que los directivos públicos pongan energía en el trabajo sobre lo coyuntural y no diseñan herramientas de gestión que se orienten a la acción política donde es preponderante la agenda de gobierno.

En base a ello, se ha favorecido lo urgente por sobre lo importante; y lo importante hubiera sido llevar adelante políticas tendientes a colocar la gestión de los organismos hacia el logro de resultados cuantificables y controlables, la innovación y el riesgo.

“Así, al definir el perfil de la ADP no podemos dejar de hacer referencia a la obligación de todo funcionario con responsabilidad directiva de “conocer y responsabilizarse del funcionamiento de la organización que encabezan” y “escuchar las opiniones de las personas a través de nuevos canales de participación, la que ya no se entiende solo como una recepción pasiva de beneficios y servicios, sino como actor activo que es parte integral de las medidas y programas que se generan”. Para el logro de estos desafíos “la visión estratégica” pareciera ser una competencia clave para “prever escenarios futuros y tomar medidas pertinentes que enfrenten ese contexto, tomando en cuenta las condiciones y recursos del presente” (Lavanderos, 2006: 82).

 

Desafíos del rol directivo vinculados con la gestión operativa

En el terreno de la gestión operativa, un modelo de “gestión por resultados” en el sector público es aquel que pone las actividades que desarrollan las organizaciones hacia el logro de resultados cuantificables con base en una serie de objetivos definidos ex ante y que persigue mayores niveles de eficacia y eficiencia.

En este momento, se presenta como una premisa en el sector público y académico, el hecho de que el modelo clásico de gestión administrativa en América Latina está atravesado por relaciones clientelares –no ha permitido responder a las demandas de la ciudadanía respecto del Estado. Las tentativas de reforma han tomado modalidades, e incluyen la planificación estratégica, los presupuestos por programas, técnicas de gestión situadas hacia el desempeño, mejores sistemas de gestión presupuestaria, financiera y sistemas de estímulo para los recursos humanos, contratos de gestión entre las esferas política y administrativa.

La cultura organizacional es la variable que explica algunos problemas de gerenciamiento. Es preciso fortalecer las columnas organizacionales sobre los que la ADP trabaja más allá de las herramientas de trabajo.

“Por un lado, los problemas de comunicación interna o de ‘fluidez’ (sic) entre las áreas, los cuales se evidencian, por ejemplo, a partir de la falta de conocimiento acerca de las actividades que realiza el otro o la escasa coordinación intersectorial en los procesos de cambio institucional. En este sentido, se comentó la necesidad de ‘incorporar a los máximos niveles de conducción (ejemplo, secretarios, ministros) como agentes clave del cambio’ y se hizo referencia a no eliminar ex ante a determinados socios estratégicos para la transformación, como, por ejemplo, a los agentes de la burocracia más tradicional (planta permanente)”.

Se señaló, además, que: “Los agentes no son meros receptores sino antes bien replicadores y transmisores del cambio. (…) Es necesario generar acuerdos entre mandos medios y altos directivos públicos para lograr los cambios que se persiguen y socializar los objetivos de cada área. Es evidente que existe una falta de diálogo y comunicación entre las áreas además de una superposición de funciones que se da por la propia falta de comunicación. Por eso resulta necesario construir un modelo de gestión compartido. Como ejemplo de esta problemática de la comunicación se encuentra el caso de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), la que tiene el desafío de que, con casi 3.000 personas en niveles de supervisión, con varios niveles intermedios no fluye fácilmente la información de la alta gerencia a los empleados de base. En las entrevistas realizadas surgió la preocupación de los directivos tanto en relación con la comunicación entre áreas como en la comunicación entre niveles jerárquicos en ambos sentidos. Se habla de dificultades para ‘bajar a los niveles operativos’ los lineamientos estratégicos, y también de un ‘techo de cemento’ que no puede ser traspasado por la información, iniciativas o requerimientos de los niveles operativos a los gerenciales” (CEE, UdeSA, 2006).

 

Competencias de los desafíos

Según Lavanderos, “las competencias de gestión gerencial representan el “conjunto de habilidades requeridas por la amplitud de la gestión con que el cargo se enfrenta para integrar y armonizar funciones, recursos y objetivos distintos y para alcanzar con criterios de eficiencia y efectividad las metas propias del cargo” (Lavanderos, 2006: 96).

Las competencias se vinculan con el control de gestión, desarrollo de estrategias, planificación estratégica, y tener capacidad resolutiva y construcción de alianzas, aquí también surgen restricciones, asociadas a una carencia generalizada de competencias personales e interpersonales, la falta de buen trato, la incomunicación y ausencia de proactividad, genera que no se logren los resultados compartidos por las agencias.

Por otro lado, la falta de liderazgo y los altos niveles de frustración y la desmotivación se relaciona con una imagen negativa de muchos agentes estatales, la ADP toma como fundamental el liderazgo para la reconstrucción entendiendo que se necesita empoderar y generar innovaciones en los equipos de trabajo, motivar al personal hacia un fin y generar responsabilidad compartida, liderar también tiene que considerar un criterio de conocer, e incorporar la cultura e historia de la organización. Los nuevos líderes de la ADP tienen que tener capacidad de diagnosticar y aportar ideas al sector público.

En otro orden de ideas, otras restricciones de las competencias son la capacidad de dirección, de la toma de decisiones, de responsabilidad y de negociación. Finalmente, cabe destacar que, a partir del relevamiento realizado con altos funcionarios públicos argentinos en el año 2010, los gestores públicos afirmaron la necesidad de capacitaciones, formación y competencias.

 

Propuestas para construir directivos públicos profesionales e idóneos

En Argentina, la dirección pública se configura como un modelo de gestión por competencias políticas. Desde inicios del año 2002 hasta la actualidad, la función directiva ha sido cubierta centralmente a través de una modalidad de corte discrecional, netamente política: a través de las designaciones transitorias de las posiciones con funciones superiores en la administración pública central.

 

La ADP contemporánea en Argentina

En primer lugar, en Argentina, la función directiva ha sido cubierta centralmente a través de una modalidad de corte discrecional, netamente política, bajo el formato de “asignación transitoria de funciones superiores”, cargos con Funciones Ejecutivas (FE) de nivel equivalente a una Dirección Nacional o Dirección General, excluyendo jefaturas, coordinaciones y direcciones simples, lo que representan sólo un 5% de las FE concursadas.

Otro dato que llama la atención es el vinculado con los niveles de formación de grado y posgrado de la ADP en nuestro país, donde un 72% del universo de los directivos públicos posee titulación, en donde directivos públicos se encuentran formados, pero no necesariamente preparados para el cargo.

Desde la perspectiva de género, Argentina y Brasil presentan valores más altos que otros países, mostrando una mayor integración a sus cuerpos directivos mujeres. En cuanto a la edad promedio de los integrantes de la ADP, Argentina muestra que un tercio de los integrantes del espacio directivo se encuentran relativamente próximos a iniciar los procesos de retiros por jubilaciones.

En Argentina, no se plantea centralmente en la ADP una problemática asociada a la cantidad de cargos directivos o de formación profesional de sus integrantes, sino la problemática implícita que nos remite a la supremacía cuasi excluyente “del factor político” sobre cualquier imperativo de gestión pública.

En este sentido, el sistema gana en términos de flexibilidad y alineación política, pero pierde en otros aspectos íntimamente vinculados con las capacidades estatales de gestión y de memoria institucional en la administración pública, lo que afecta la igualdad en el acceso y vulnera el principio de mérito. De esta manera, privilegiar el componente político, implica una agenda donde la gestión, no es dejada de lado, sino que adquiere características propias imitando el estilo de quien lidere políticamente la organización estatal, con una fuerte impronta de las formas de hacer del partido o coalición gobernante.

El predominio de este tipo de agendas, posiblemente enfrente a los directivos públicos a juegos donde la negociación y el conflicto se hagan presentes de manera recurrente e intensiva. Los sistemas de alta dirección politizados promueven la instalación de la desconfianza en los funcionarios políticos. Al mismo tiempo, la burocracia establecida tiende a resistir en determinados enclaves, que resultan de soluciones ad hoc ensayadas por las diversas administraciones gubernamentales, en una suerte de reformas del espacio directivo del estilo “parar y seguir” sin acumulaciones institucionales consistentes.

 

Desafíos para la ADP en Argentina

En el sector público nacional de la Argentina no se ha logrado consolidar un sistema de dirección pública profesional e idónea, y presenta las siguientes problemáticas:

  1. Carencia de una línea estratégica de construcción de capital gerencial público. El patrón evidenciado es una “continuidad en la discontinuidad”, se acumulan ciclos incompletos de iniciativas, sin capitalizar aprendizajes, evaluar fracasos o identificar buenas prácticas.
  2. Predominio de modelo de gestión directiva por competencias políticas y ADP golondrina. La función directiva fue cubierta centralmente a través de una modalidad de corte discrecional y netamente política. Aun admitiendo los beneficios de este tipo de dirección pública, asociados a la flexibilidad y alineación directiva, la utilización intensiva de este tipo de dirección política implica: una agenda donde la gestión adquiere las características propias del estilo de quien lidere políticamente y con la impronta de hacer de la autoridad política de turno; mayormente cuando la dirección es política, las lógicas de negociación permanente y el conflicto se constituyen en el elemento predominante de la forma o estilo de gerenciar una organización estatal
  3. Dificultades para instalar capacidades de gestión en las burocracias estatales. Si bien la construcción de la dirección pública en Argentina, parece seguir cierta dinámica a la manera del “juego de la oca”, en la cual muchas veces luego de avanzar se vuelve a retroceder, entre los múltiples retrocesos y avances podemos identificar impactos positivos –implementación de la ley de administración financiera.
  4. Ausencia de un abordaje integral del ciclo gerencial de la Alta Dirección Pública. Las distintas experiencias de reforma en Argentina, reflejan la ausencia de un abordaje integral del ciclo gerencial en el diseño de un sistema de alta dirección pública profesional. Tiene que ser estratégico focalizar propuestas de mejora no sólo circunscriptas al ingreso “meritocrático”, sino también trabajar sobre esquemas de capacitación continua, sistemas de remuneración competitivos, desarrollo de carrera profesional, mecanismos de retención, incentivos simbólicos, entre otros.
  5. Desaprovechamiento del efecto derrame. A diferencia de las grandes y complejas reformas del empleo público, el abordaje de la Alta Dirección Pública permite focalizar en un área que puede habilitar reformas más profundas.
  6. La gran incógnita y el potencial desarrollo de la ADP en Argentina: los Organismos Descentralizados. Se suelen focalizar los procesos de reforma en la administración central y en especial en las agencias ministeriales. Este enfoque es insuficiente. En especial cuando focalizamos el estudio en los Organismos Descentralizados (OD) del sector público nacional. En este tipo de agencias gubernamentales predomina un estilo de gestión de acuerdo a quien los lidera y mayormente tanto el ingreso como el desarrollo de sus recursos humanos no se encuentran regidos por principios de mérito profesional e idoneidad sino predominantemente políticos.

 

Sistemas de mérito, acceso a la AP y reformas

Como señalamos más adelante para estudiar las mejoras, en los sistemas de mérito en la selección de directivos públicos sobre las agencias públicas se empleamos las nociones conceptuales del triángulo de Moore (1995): gestión estratégica, valor público y gestión política. Este modelo analítico estudia las estrategias de las instituciones públicas en pos de cumplir la meta que persigue una organización y que debe ser valiosa para sus usuarios y beneficiarios; el concepto de valor público es la legitimación política sostenible, es decir una gestión política efectiva. De igual modo, Moore aporta los siguientes conceptos Entorno autorizante para los actores de autoridad políticas de vigilancia y jerarquía –ejemplos legisladores, ministros y subsecretarios. Los intereses de estos actores deben considerarse como estrategia del valor público. Organismo operacional y administrativo: es la realización de los ajustes de la gestión operativa necesarios para garantizar las capacidades. El Triángulo estratégico de valor público marca que la incorporación de directivos públicos elegido atravesando los criterios de mérito generó cambios positivos en las tres dimensiones de la gestión estratégica. A pesar de que el grueso de estos se encuentra en la administración interna de las unidades organizacionales respectivas en la gestión operativa. A su vez, las otras mejoras menos frecuentes en el sistema de méritos se enmarcan en la gestión pública y se da en los cambios de estrategia del valor público. Asimismo, predominan medidas internas dentro de una organización. En ese sentido, las medidas administrativas Moore no se ven en la necesidad de redefinir los productos, servicios o el valor público de sus respectivas organizaciones, pues ya vienen –y los asumen como– dados los directivos encargados de áreas de soporte en organizaciones.

Consecuentemente, la gestión intenta mejorar el valor que se crea mediante la introducción de innovaciones en el marco de sus posibilidades. Es así que los gerentes asumen sabiendo que su rol está y debe cumplirse, por lo tanto, las primeras funciones de éstos deben encargarse de convencer al resto de los integrantes de la organización, esto es lo que Moore (1995) ha denominado el proceso de imaginación gerencial del valor público. El propósito de explorar el sistema de mérito para la selección de directivos contribuye a la mejora del desempeño de las instituciones públicas; a través de los resultados se puede afirmar que con la selección de gerentes públicos se logran mejores instituciones, y también se genera un rediseño en la propuesta de valor de las agencias públicas.

Los efectos del sistema de mérito sobre el desempeño y su implementación representan una mayor legitimidad para los directivos públicos, y promueven la elección de candidatos idóneos. Durante las últimas dos décadas, entre los temas más predominantes en materia de gestión pública se encuentra la politización y su control mediante sistemas de mérito para el reclutamiento y selección de funcionarios a nivel de altos directivos. Con distintos estudios se intentó evaluar la efectividad de los distintos sistemas de méritos para la selección de servidores públicos como un mecanismo para enfrentar la politización de los servicios y desarrollar un mejor desempeño y funcionamiento de la gestión dentro del Estado.

Los resultados obtenidos podrían aportar y abrir un debate en materia de probidad, transparencia y protección del mérito del Estado para reorientar políticas públicas en países donde el desarrollo institucional en la materia es avanzado, y para el diseño e implementación de sistemas en aquellos que están iniciando un camino hacia servicios civiles basados en mérito. Uno de los datos más relevantes del estudio es que el sistema tiene que contar con un respaldo político. Este respaldo, es un factor indispensable para la marcha y, sobre todo, reorientación del desempeño de una entidad pública. A diferencia de los directivos nombrados políticamente, los designados por mérito no necesariamente cuentan con dicho respaldo.

 

Hacia un servicio civil profesionalizado

Para intentar explicar la importancia de fortalecer el servicio civil en Argentina es necesario detallar una serie de indicadores. Para esta tarea tomaremos como referencia el informe “Al servicio del ciudadano: una década de reformas del servicio civil en América Latina (2004-2013) desarrollado por el Banco Interamericanos de Desarrollo (BID).

De acuerdo a dicho informe, que fue realizado en base a diversos estudios se puede decir que es necesario contar con un servicio civil profesionalizado porque permite: mayor ingreso per cápita; menor corrupción; menor pobreza; mejora en la entrega de servicios; mejora de la confianza en el gobierno y la ejecución del gasto de inversión; mejorar la capacidad institucional del Estado.

A partir del informe del Banco Interamericano de Desarrollo (2014) se entiende al servicio civil como el “conjunto de arreglos institucionales –normas escritas o informales, estructuras, pautas culturales, políticas explícitas o implícitas, procesos, prácticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos– mediante los que se articulan y gestionan el empleo público y las personas que lo integran (BID, 2006).

En la misma línea, la profesionalización lleva un conjunto de atributos como el mérito, la capacidad, la vocación de servicio, la eficacia en el desempeño de su función, la responsabilidad, la honestidad y la adhesión a los principios y valores de la democracia, por parte de los servidores públicos.

Los objetivos, en este sentido, son en principio conciliar eficacia y eficiencia, imparcialidad y mérito, atributos que le son propios, o deberían al menos, ser propios de administradores profesionales en sistemas democráticos. Tomando como referencia temas clave en el empleo público y en relación directa con la calidad institucional, se detallan algunos a continuación: eficiencia; el rol del principio de mérito; la consistencia estructural del sistema –solidez e integración sistémica del servicio civil a la estrategia de gobierno, sus procesos y su gestión del nivel directivo–; la capacidad funcional –capacidad del sistema de influir en el comportamiento de los empleados públicos a través de sus competencias, incentivos a la productividad y flexibilidad del sistema–; y la capacidad integradora –armonización de intereses de los diferentes actores.

Los puntos críticos anteriormente señalados se clasifican entonces en ocho subsistemas relevantes en la Gestión de Recursos Humanos del Estado:

  1. Planificación de Recursos Humanos.
  2. Organización del Trabajo.
  3. Gestión del Empleo.
  4. Gestión de Rendimiento.
  5. Gestión de la compensación.
  6. Gestión del Desarrollo.
  7. Gestión de las relaciones humanas y sociales.
  8. Organización de la función de los recursos humanos.

La metodología utilizada tiene la finalidad de “adecuar la gestión de las personas a la estrategia de una organización o sistema multiorganizativo para la producción acorde con las finalidades perseguidas” (BID, 2006). A partir de la metodología para la presente evaluación (Longo, 2006), se ha realizado un seguimiento de los servicios civiles latinoamericanos en los últimos 10 años.

En las sucesivas evaluaciones, realizadas con la misma metodología, se constató el nivel de desarrollo de los servicios civiles y el avance de profesionalización en 16 países, garantizando la comparabilidad de los resultados. El estudio antes mencionado confirmó las debilidades existentes en la mayoría de sus servicios civiles en la región. En primer término, demostró la “escasa capacidad para operar sobre los procesos desde las áreas rectoras” y resultó ser el denominador común en la mayor parte de los casos analizados. Específicamente, se identificó un grupo de 11 países en los que la situación era crítica en el Índice de Desarrollo Civil:

Honduras (11), El Salvador (11), Paraguay (12), Panamá, (13), Perú (14), Ecuador (15), Nicaragua (22), Guatemala (24), Bolivia (26) y República Dominicana (27).

 

Dentro de ese marco de fragilidad general se registraron sólo dos sistemas más desarrollados: Chile y Brasil. Por otro lado, y en relación a los resultados regionales comparados 2004-2011/2013, podemos detallar lo siguiente: el promedio regional del IDSC se incrementó entre 2004 y 2013; del universo de 16 países relevados en 2011/2013, casi la mitad está por encima del promedio.

 

Entre ellos –en forma decreciente–: Chile, Brasil, Costa Rica, Colombia, Uruguay, México y República Dominicana. En relación a la clasificación, existen 3 niveles de desarrollo: bajo, medio y alto (Longo,2006): En el Nivel bajo de desarrollo, podemos encontrar a: Honduras, Ecuador, Bolivia, Guatemala, Paraguay, Perú, Panamá, El Salvador, Nicaragua y República Dominicana.

Estos países de bajo desarrollo de su servicio civil, se caracterizan por: Niveles importantes de discrecionalidad en las decisiones de la Gestión de Recursos Humanos; Presencia muy reducida o inexistente del mérito; Severas dificultades para atraer y retener personal; Escasa coherencia estratégica general. Los países con desarrollo medio del servicio civil tienen en común las siguientes características: Tienen Sistemas mixtos donde coexisten segmentos profesionales y cierto grado de politización; Mayor coherencia estratégica; Aplicación visible de una política de Recursos Humanos; Apoyo en instrumentos normativos de un fragmento de la Administración Pública.

A continuación, podemos detallar características del nivel alto de desarrollo o Sistemas Profesionales: sólida coherencia estratégica; mayor presencia de los criterios de mérito y de flexibilidad; cuentan con entidades rectoras con capacidad política para instalar en la agenda el tema de la profesionalización; capacidad técnica para diseñar e implementar políticas; capacidad técnica para diseñar e implementar políticas; y capacidad de coordinación para organizar, orientar y supervisar el trabajo de sus recursos humanos.

A modo de conclusión, y de acuerdo a los datos relevados, podemos decir que muestran mayores avances los subsistemas que dependen más de la entidad rectora –política, técnica, coordinación y presupuestaria. Pero esto a la vez, demuestra que existen inmensas oportunidades para mejorar los subsistemas que dependen de otros sectores como: Gestión del Rendimiento, Gestión del Empleo y Gestión del Desarrollo.

 

Meritocracia

Necesita un marco normativo propio y un modelo meritocrático, pero más flexible que el que corresponde al resto de los niveles para avanzar en relación con:

  1. la definición de cargos y perfiles en base a modelos por competencias;
  2. la gestión del ingreso, movilidad y desvinculación de los directivos;
  3. el diseño y evaluación del rendimiento;
  4. la retribución competitiva con el sector privado;
  5. la formación y la definición de itinerarios de carrera.

Tan importante como avanzar en cada uno de estos elementos, es hacerlo de manera coordinada.

El primer motivo que justifica la focalización es la importancia que tiene el segmento directivo para el buen desempeño institucional. Se trata de un segmento que atraviesa a todo el sector público y que no puede estar sujeto a la incertidumbre y discrecionalidad con baja responsabilidad propias de la dinámica patrimonialista más característica del siglo XIX que del siglo XXI. La alta dirección es un estamento transversal que se despliega por todo el sector público en el que existe conocimiento especializado, inversión en aprendizaje y memoria institucional.

El segundo motivo tiene que ver con la viabilidad política del proceso. Ninguna iniciativa de cambio suele ser prolija y esta no es la excepción dado que implica la renuncia de los políticos a su capacidad de seleccionar discrecionalmente a los directivos públicos. Sin embargo, focalizar en la alta dirección pública disminuye los riesgos de una confrontación con poderosos actores con capacidad de veto en este juego como pueden ser los sindicatos de empleados públicos. Dado que apelar a las bondades de la reforma y a la buena voluntad de los actores involucrados puede no ser suficiente, también es importante articular la reforma con otras prioridades de la agenda gubernamental

 

Alta Dirección Pública en Argentina e institucionalidad

El problema que enfrenta la institucionalidad estatal en nuestro país es que existe un serio déficit de información no solamente en el momento de evaluar resultados, sino ya al momento de diseñar políticas. No obstante, existe un amplio consenso entre especialistas –con sus matices– en relación al excesivo predominio del criterio de lealtad política al momento de seleccionar directivos públicos por la vía de la transitoriedad y la excepción.

Un requisito previo fundamental para avanzar en esta agenda de reforma y sostener el esfuerzo inter-temporalmente, es el fortalecimiento del organismo rector del servicio civil –una especie de director de orquesta. Orientado a la definición de una secuencia o plan temporal de acciones viables política y técnicamente, con objetivos factibles e indicadores pertinentes, articulando con las áreas de recursos humanos de los organismos públicos bajo enfoques estratégicos situacionales, la responsabilidad central del organismo rector es constituirse en el nódulo de un sistema de coordinación que asegure coherencia y complementariedad de las acciones orientadas a la definición de cargos y perfiles, a la gestión del empleo de los directivos, al diseño y evaluación del rendimiento, a la retribución y a la formación y la definición de itinerarios de carrera.

Es fundamental priorizar la mejora efectiva del segmento directivo y no solo el perfeccionamiento del marco normativo. Existe abundante evidencia empírica reciente acerca de que es más sencillo introducir cambios a través de normativa que asegurar su implementación.

 

Meritocracia como solución

En torno a este tema existe una dicotomía política-administración donde se cree que la política es sinónimo de corrupción y nepotismo. Las historias de las reformas administrativas varían entre las miradas centradas en el componente político y vacío de gestión, y, por otro lado, las miradas con propuestas de neutralidad de lo técnico como valor no ideológico y como solución para todo.

La tensión entre confianza y mérito evidencian empíricamente que los nombramientos por confianza no necesariamente atentan contra las buenas gestiones de lo público, así como los cargos alcanzados por mérito no garantizan un buen desempeño de las dependencias públicas.

La mencionada tensión se debe a la cultura organizacional que dejó el modelo burocrático-weberiano, donde las burocracias son concebidas como un modo de organización racional, ordenado jerárquicamente, compuesto por funcionarios profesionales reclutados mediante criterios objetivos que operan con finalidad impersonal y se diferencian entre sí vertical y horizontalmente con base en la definición de tareas y/o funciones.

La evidencia comparada en la región indica que buscar la erradicación del componente político de la capa directiva de las administraciones públicas latinoamericanas mostró ser contraproducente.

 

Propuestas de mejora

  1. Mejorar el modelo de carrera, contemplando mérito y flexibilidad. En una primera etapa inicial, un sistema de ADP para Argentina tiene más posibilidades de logar sustentabilidad en el mediano plazo bajo un formato con componentes de carrera que uno netamente gerencial. Asimismo, esta modalidad puede contar con el apoyo relativo de actores relevantes tales como los gremios estatales y las burocracias públicas existentes. Un segundo elemento que sostiene la conveniencia de la modalidad de carrera es que las experiencias desarrolladas desde el retorno a la democracia han logrado integrar el componente meritocrático en los procesos de selección. Por último, cabe destacar también que la inexistencia de sistemas efectivos de control de resultados, dificultaría las instrumentaciones de prácticas de ADP orientadas a un modelo de corte gerencialista.
  2. Generar amplios consensos políticos, factor clave para el diseño del espacio directivo público. Toda iniciativa de reforma de la ADP que pretenda implementarse efectivamente a lo largo del tiempo, debe integrarse en un plan de generación de amplios apoyos sociales e institucionales que contemple a los principales actores involucrados: desde los propios partidos políticos, los sindicatos, medios de comunicación hasta las Universidades, entre otros actores. Resulta estratégico contar con un diseño institucional centralizado, pero no burocratizado. Otro factor importante a contemplar en el diseño de la ADP es integrar los tres niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal.
  3. Diseñar el ciclo gerencial de la ADP en forma integral. Es recomendable que el diseño del espacio directivo en Argentina integre todo el ciclo gerencial, no solo el componente del ingreso “meritocrático” a través de la reconstitución de los concursos de oposición y antecedentes. Si bien el componente remunerativo, requiere una versión “especial” para este tipo de diseños, se pueden desarrollar incentivos no monetarios que promuevan la permanencia y prestigio del cuerpo. En materia de formación continua, es importante evitar formatos de capacitación de extensa duración que usualmente configuran cuerpos directivos de corte netamente administrativos o bien que desarrollan un alto poder corporativo y capacidad para autogerenciarse con estabilidad cuasi eterna en los cargos ejecutivos.
  4. Ponderar componentes políticos para una reforma de la ADP factible de aplicar a lo largo del tiempo. Es ingenuo pensar que las dimensiones de la política y de la dirección pública pueden estar totalmente diferenciadas, ya que, en la gestión de los organismos estatales, ambos componentes se encuentran íntimamente relacionados. La necesidad de regular este vínculo entre políticos y directivos públicos deviene no tanto para separar, sino para clarificar posiciones y reglas del juego que pueden favorecer el rendimiento institucional de la administración pública. Tomando en consideración el derrotero histórico de la ADP en Argentina y los procesos de reforma que nutrieron los ciclos de “continuidad en la discontinuidad”, es importante considerar los ciclos de reforma del espacio directivo con el plazo temporal del mandato político. Por esta razón, toda iniciativa de mejora debe pensarse a ser implementada y evaluada por el término del mandato político que la origine.

 

Profesionalización de la ADP, fortalecimiento y planificación

Profesionalización de la función pública directiva en la Argentina entre 1991 y 2013.

Rasgos constitutivos: hasta el 84 el Servicio Civil de la Nación contaba con un grado escalafonario que se confeccionaba de acuerdo a agrupamientos por tareas y calificaciones jerárquicas en la labor. Así se distribuían un total de 24 puntos, donde cada punto es una escala en el escalafón. Esta metodología contaba con poca o nula evaluación individual y con aumento de acuerdo a una evaluación de desempeño individual y la antigüedad vigente.

El déficit del servicio civil de entonces era: las categorías del escalafón no se correspondían con la diversidad en los puestos de trabajo; falta de concursos para el ingreso, que conlleva a un ingreso discrecional; falta de evaluación de desempeño, que significó poca promoción.

Estructura, tamaño y carrera. Con la vuelta de la democracia, el Estado tenía nuevos objetivos y ambiciones, para lo cual, el Estado debía hacerse presente con un rol a fin de redistribuir la riqueza. El servicio civil carecía de la capacidad necesaria para implementar tales políticas; que se traducía en una de las limitantes que era la falta de profesionalismo.

Para ello, una alternativa utilizada fue la creación del Cuerpo de Agentes Gubernamentales (CAG). Mediante concursos públicos el Estado financiaba cursos de formación, por una duración de 30 meses y 300 horas, para que se capaciten los futuros Agentes Gubernamentales.

El objetivo fue formar Agentes con funciones de conducción y asesoramiento superior y coordinación. El beneficio que alcanzaban era el de tener estabilidad y Desarrollo en la Carrera Administrativa. Los CAG funcionaban como interface entre roles políticos y administrativos.

Durante 1985 hasta 1987 hubo 5800 inscriptos, siendo seleccionados 195. Entre los años 1988 y 1990 hubo 195 inscriptos, pero se seleccionaron sólo 30.

A partir de 1991 se lanza el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa, SINAPA.

El SINAPA atendía dos aspectos respecto a la profesionalización, la Función Pública Común y la Función Pública Directiva.

Este sistema fue incorporado por los 8 ministerios y por 40 organismos descentralizados. Alcanzando a 30000 trabajadores de la administración pública nacional. Los beneficios eran: escalafón por jerarquía; mérito e idoneidad en la formación; selección de trabajos; movilidad; capacitación; remuneraciones.

Mediante este sistema se dieron pases a planta permanente, hasta que en el 95, después del efecto Tequila, se implementó un ajuste; y se empezó a implementar contratos de locación de servicios para cubrir puestos de trabajo con contratos temporarios, aunque los trabajos realizados fueran anuales. De esta forma se flexibilizaron los puestos de trabajos.

Hacia fines de los 90 se homologa el Convenio Colectivo de Trabajo de la Administración Pública y se promulga la Ley Marco lo que configura contratos anuales con beneficios similares a la planta permanente. Para el 2002 había 16.000 contratados y 23.000 dentro del SINAPA.

En el año 2008, mediante el decreto 214/08 y la homologación del CCT, el SINAPA pasa a ser SINEP, se instrumenta la ley marco con 14 niveles escalafonarios y 4 de ellos para quienes cumplan una función directiva.

Sin embargo, los cambios implementados no permitieron que se genere un ingreso a planta permanente masivo, siendo contratados 25.000 trabajadores, frente a 19.000 de planta permanente. 9 de cada 10 Direcciones no fueron concursadas. Dándole prioridad a la lealtad política. Los cambios dentro de las direcciones se generan cuando ocurren cambios en las secretarías y subsecretarías, no tanto por el cambio de ministro o ministra. Y casi la mitad de los directores son abogados.

La duración en los cargos de direcciones, según los concursos debería oscilar entre 5 y 7 años, pero en promedio es de 3 años. Generalmente su estabilidad está condicionada por los secretarios.

 

La importancia de la profesionalización de la Alta Dirección Pública

En este apartado, intentaremos reflexionar acerca de la incidencia de la profesionalización de la alta dirección pública en la generación y gestión de las políticas públicas en el sistema democrático.

Los desarrollos de las capacidades estatales son fundamentales en la creación de valor público. En este sentido, podemos decir que se entiende por capacidades estatales a los recursos con los que cuentan los gobiernos para dar respuesta a los desafíos que se le presenten y especialmente “para asegurar la producción creciente de valor público” (Moore, 2006).

Las capacidades estatales están directamente relacionadas con el desempeño de la alta dirección pública y la eficacia de las políticas públicas. Por esta razón, Alonso sostiene que es importante que “una organización estatal sea capaz de ofrecer incentivos para captar y retener a los funcionarios más capacitados, así como de la conformación de un ethos profesional que promueva el prestigio de la carrera en el sector público”.

De otro modo, los funcionarios más capacitados con larga carrera en la función estatal se trasladan al sector privado que suelen ofrecer escenarios más beneficiosos o incurren a veces, en casos de corrupción debido al ineficiente control entre los poderes y la rendición de cuentas –Accountability.

La interpretación de las demandas más relevantes para la sociedad requiere de capacidades políticas por parte de los gobiernos para así poder ofrecer respuestas a través de políticas públicas efectivas, (Grindle, 1996; Repetto 2007; Bertranou, 2013; Alonso, 2007; Bernazza, 2014). Pero llevar a cabo políticas públicas eficientes conlleva también disponer de ciertas herramientas “como un buen sistema estratégico, presupuestario y organizativo y una eficaz gestión del desempeño del personal estatal” (Alonso y Bonifacio, 2007).

En consecuencia, el gobierno precisa una función pública competente que lo asista, para de este modo poder generar y gestionar los procesos de los que depende que las políticas públicas sean efectivas. Moore (1998:60) agrega que el objetivo del trabajo directivo en el sector público es crear valor público…

En este sentido y para crear un mejor Estado, la Carta Iberoamericana de la Función Pública (2003), sostiene que son necesarios arreglos institucionales para que la gerencia pública profesional sea institucionalizada. Entre ellos:

  • Una delegación que permita un núcleo de discrecionalidad en materias y decisiones.
  • Sistemas eficaces de control y rendición de cuentas basado en resultados.
  • Un sistema de premios y sanciones que estén directamente vinculados a la responsabilidad y evaluación de los resultados de la gestión.
  • Valores comunes centrados en la racionalidad en el manejo de los recursos y en la creación del mayor grado de valor público.

 

Aprendizajes de la experiencia internacional aplicables a los sistemas de servicio civil latinoamericanos

Estos aprendizajes se organizan en torno a dos componentes: área rectora y alta dirección pública. El primer componente refiere al rol del área rectora y a algunos aspectos vinculados a su funcionamiento. Básicamente aquí se hace foco en su capacidad de planificación estratégica, en la importancia que tiene como instancia generadora y controladora de los valores éticos de la función pública y en la relevancia que revisten las estrategias de reforma en las que se inscribe el fortalecimiento de dichas áreas.

El segundo componente refiere al segmento de la alta dirección pública. En particular aquí se recopilan buenas prácticas asociadas con procesos clave del sistema ADP que hacen a su funcionamiento y consistencia, tales como el reclutamiento y selección, la movilidad, la evaluación de desempeño, la formación/capacitación y la compensación.

Fortaleciendo el área rectora

  1. Es indispensable que el área rectora concentre funciones de diseño de políticas en recursos humanos, y éstas se elaboren sobre la base de la planificación estratégica. Fundamentalmente en los países desarrollados, pero también en América Latina, las áreas rectoras son el centro de la planificación estratégica en materia de políticas de recursos humanos.
  2. Un servicio civil de calidad, efectivo y eficiente, se desarrolla dentro de un marco ético-valorativo claro y controlado. No es posible construir un servicio civil de calidad, confiable y socialmente legitimado, que sea capaz de proveer bienes y servicios de manera efectiva y eficiente, si la operación no se desarrolla en un marco de valores.
  3. Los procesos de fortalecimiento de las áreas rectoras se ven favorecidos por estrategias de reformas graduales y continuas. Estas estrategias de cambio incrementales y continuas permiten, por un lado, la implementación de las innovaciones y, por otro lado, la consolidación a lo largo del tiempo del proceso de reformas, a modo de evitar el agotamiento de esfuerzos en transformaciones que por su ambicioso alcance, radicalidad o carácter netamente legalista conducen a la obtención de magros resultados. Los cambios orientados a fortalecer la institucionalidad del sistema inscriptos en esta modalidad de reforma revisten gran importancia para la implementación de la reforma al desempeñar las áreas rectoras un rol central en la conducción e instrumentación de las innovaciones.

Curso de formación selección

En cuarto término, en los países en los que el proceso de selección de los altos directivos públicos incluye la realización de un curso de formación y selección, los objetivos de este tipo de cursos son dos. Por un lado, se busca evaluar el nivel de conocimientos y competencias que los postulantes presentan previo a incorporarse al puesto a cubrir. El segundo objetivo es formar a los postulantes dentro del marco definido por la entidad rectora, de manera tal de promover una cierta homogeneidad y espíritu de cuerpo.

Evaluaciones de desempeño amplias e inclusivas

En materia de evaluación, los países anglosajones cuentan con dispositivos abiertos e inclusivos en los que participan diferentes actores relacionados con el desempeño del alto directivo. El caso más extremo es el de Australia, donde se implementan procesos de evaluación de 360 grados, es decir, combinando múltiples fuentes –autoevaluación, pares, supervisor, colaboradores.

En Argentina, el proceso también es abierto y participativo. Los AGs –administradores gubernamentales– son evaluados tanto por la autoridad de la entidad donde se desempeña como por un Consejo integrado por otros AGs y evaluadores externos.

Esfuerzos positivos de profesionalización del segmento directivo

Ante los condicionantes imperantes, los procesos de reforma impulsados en la región han optado por soluciones alternativas que se ajusten al contexto en el cual se insertan. El CAG de Argentina buscó establecer inicialmente una masa crítica de innovadores para la gestión pública en democracia, y su profesionalidad y transparencia permitió que se adaptara creativamente a las necesidades de sucesivas administraciones.

Agenda pendiente

Adhesión a la Carta Iberoamericana de la Función Pública –brecha entre adhesión y lo logrado–; nos permite poner en contraste el estado actual y el estadio al que se pretende llegar.

Algunas preguntas que requieren de respuesta para lograr una burocracia adecuada a cada Nación:

¿Quién define el modelo de Servicio Civil a implantar?

  • Es necesario determinar, para cada Nación, en un contexto histórico social cuál es el modelo adecuado.
  • Para lograr una Burocracia que sustente el desarrollo, se debe implantar el modelo que sea pertinente en ese contexto histórico y social.

¿Cómo se gestiona el apoyo político?

  • De modo permanente y explícito.

¿Cuál es el Plan Maestro?

  • La Carta Iberoamericana es el punto de llegada, y el comienzo para ello es un buen diagnóstico.
  • La implantación podría ser gradual o integral.

¿Quiénes lideran las reformas en materia de recursos humanos?

  • Es recomendable crear un Órgano Rector de la reforma –es necesario.

¿Qué rol juega el personal público en las innovaciones del Servicio Civil?

  • La participación es clave. Se debe crear un “ambiente de reforma”.

¿Cómo activar el mercado laboral interno?

  • Con normas internas de flexibilidad laboral-funcional.
  • Activar una red interna que podría constituir un semillero de liderazgos de base horizontal.

¿Cómo evaluar el proceso?

  • Se debe evaluar a los evaluadores, a los reformados, la esfera política, los ejecutivos.

 

Conclusiones

La planificación de recursos humanos en un sistema integrado requiere la estrecha adecuación de las personas a la estrategia de la organización a los efectos de lograr resultados. La ciudadanía tiene derecho a que la Burocracia le brinde un buen servicio, y esto se corresponde con un sistema de empleo público que:

  • Sea meritocrático.
  • Aplique políticas de transparencia.
  • Sea flexible y eficiente.
  • Que tribute con la calidad y democracia.

Todo esto indica que los desafíos pendientes aún son de gran magnitud, en particular si se considera el peso creciente que viene teniendo el sector público en la mayor parte de las economías nacionales, en paralelo con el deterioro de algunos indicadores de impacto de calidad de los servicios. Desarrollar un Servicio Civil profesional es fundamental para mejorar la Burocracia en Latinoamérica. Generando expectativa de lograr un Estado capaz de:

  • Liderar el desarrollo económico.
  • Consolidar la democracia.
  • Sostener el crecimiento.
  • Generar mayor inclusión social.

Para lograr estos objetivos descriptos es necesario:

  • Mejorar la calidad de Adm. Publica.
  • Las capacidades actuales de los recursos humanos.
  • Mejorar la eficacia de la estructura.
  • Modernizar las tecnologías existentes.
  • Contar con un mayor apoyo de la ciudadanía, o sea, mayor participación activa.

Concluyendo entonces que, para fortalecer la institucionalidad y desarrollar políticas públicas eficaces que tengan en cuenta las demandas prioritarias de la sociedad, es vital contar con un servicio civil profesionalizado, convocado de acuerdo a sus saberes técnicos, por ejemplo. Es necesario para eso dejar de lado cierta discrecionalidad partidaria que no permite el avance de la profesionalización y creación de valor público para lograr un bien común.

 

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Sebastián Cruz Barbosa es profesor e investigador (UNLa, UMET y FLACSO).

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