Reformas electorales para un contexto de democracias inestables

Facundo Galván y Matías Petrasso

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Hace pocas semanas la región fue sacudida por las novedades del fallido proceso electoral presidencial en Bolivia que culminó en un golpe de Estado. Antes, en Perú, se vivieron momentos de mucha tensión fruto de denuncias vinculadas al financiamiento de las campañas electorales –proceso que incluyó una renuncia presidencial. Ni siquiera Estados Unidos estuvo exento de denuncias similares respecto a su última campaña presidencial. Desde ya, no apunta esta columna al análisis de esos casos. Sin embargo, la agenda de las democracias de la región obliga a pensar en acciones de mejora continua en la administración electoral.

En lo que respecta a la Argentina, es un hecho histórico que haya tenido alternancia del color político de su Ejecutivo Nacional en dos elecciones consecutivas (2015 y 2019) con presidentes con capacidad de culminar sus mandatos en forma completa. De hecho, luego de la renuncia anticipada de Fernando De la Rúa en 2001 y regularizado el período presidencial con la elección de Néstor Kirchner en 2003, no ha habido ya más interrupciones o anticipos en el traspaso de mando.

La etapa post 2001 evidencia un país con partidos –y alianzas entre ellos– con un grado creciente de competitividad y en condiciones de vulnerar a los oficialismos. Se han roto aquellos determinantes históricos, tales como que el peronismo –o en su momento el radicalismo– eran fuerzas políticas imbatibles en las urnas, argumentos que se usaron para dar cuenta de los golpes de Estado. Asimismo, el sistema de partidos en las elecciones presidenciales de 2019 ha vuelto a encontrar cerca de un 90% del electorado concentrado entre las dos fuerzas políticas más votadas, niveles sólo alcanzados en las elecciones que siguieron al retorno democrático de 1983.

Podemos pensar si luego de 2001 hubo un cambio de reglas que ayude a explicar esta etapa de mayor competitividad en los procesos electorales y de estabilidad presidencial con alternancias. Por esos años no se dio una gran reforma constitucional como la de 1994, pero sí encontramos varias reformas electorales, entre ellas: las Primarias Abiertas, Simultaneas y Obligatorias (PASO, Ley 26.571), las normas de financiamiento –con dos cambios relevantes, en 2007 y 2019–, la ampliación de los derechos de ciudadanía del voto joven y la paridad en cargos legislativos nacionales.

Podemos también preguntarnos sobre los desafíos que permanecen pendientes. En este sentido, analizaremos y formularemos propuestas respecto a la posibilidad de avanzar sobre esas mismas reformas, y también sobre otros cursos de acción.

La primera de ellas, las PASO, han generado el mayor debate, sobre todo en nuestro gremio politológico. Los motivos para discutirlas han sido tan numerosos como diversos, y van desde el costo administrativo que implica su realización, pasando por el incremento en la cantidad de días de votación, hasta la falta de uso de las mismas por las fuerzas políticas. Ciertamente, el contrapunto de estos argumentos se encuentra cuando se visualiza su efecto reductor en las elecciones generales –menor fragmentación y mayor facilidad de los votantes para identificar las opciones electorales– como así también en una mayor horizontalidad para las oposiciones internas. Creadas en 2009, curiosamente fueron Cambiemos y el Frente de Izquierda en 2015 quienes mayor provecho le sacaron a nivel presidencial –los primeros para consolidar la alianza entre sus tres candidatos y los segundos para la renovación de su conducción nacional– y, a nivel legislativo, se destaca el uso que le dio en 2013 la alianza UNEN en Ciudad de Buenos Aires. El PJ también las utilizó, pero sobre todo para cargos locales.

Sin dudas hay que repensar las PASO. Además del escaso uso en la categoría presidencial –sólo utilizadas por algunas agrupaciones en la mencionada elección de 2015– en lo que atañe a la participación se ha registrado un descenso que va desde el 78% de 2011 hasta el 75% en la última elección, en todos los casos por debajo de lo que ocurre en las elecciones generales. Podría pensarse la incorporación de incentivos –como mayores espacios de publicidad– a aquellas agrupaciones que presenten más de una lista interna, o analizar la posibilidad de dejar abierta la fórmula para el Ejecutivo en elecciones presidenciales, lo que permitiría aglutinar a sectores internos que hubieran perdido en una elección primaria. Asimismo, podría evaluarse si continúa siendo adecuada la extensión del plazo entre las primarias y las generales.

Las reformas que implican mayor inclusión no generan debates siquiera cercanos a los de las PASO, tanto el voto joven como la paridad de género en listas para cargos nacionales. La sanción de la Ley 27.412 implicó un notable avance en la representación parlamentaria nacional, ya que ayudó a romper el “techo de cristal” que se había alcanzado luego de la implementación de la ley de cuota de género. La discusión sobre la paridad en los ámbitos legislativos se encuentra bastante avanzada, y varias provincias ya aprobaron normas en ese sentido. Sin embargo, aún resulta imperioso apuntar a una paridad de género integral, es decir, que contemple todos los cargos en el gabinete del Ejecutivo Nacional, los cargos dependientes del Poder Judicial, los órganos descentralizados de la Administración Pública Nacional y los directorios de empresas y sociedades del Estado.

Otra forma de continuar garantizando la ampliación en el acceso al voto sería atender la demanda de aquellos electores que por diversos motivos se encuentran alejados de su domicilio el día de la votación. Para ello estamos pensando en lo que ocurre en aquellos países que ya tienen legislado el “voto en tránsito”. Una propuesta para su implementación sería que, dentro del plazo establecido por el Código Electoral Nacional en relación al cierre del padrón para la incorporación de novedades –180 días antes de la elección general, según el artículo 25–, se permita la incorporación de electores a un “subregistro de electores en tránsito”. De modo que quienes ya supieran con antelación suficiente que el día de la elección van a encontrarse fuera del territorio nacional o a más de 500 kilómetros de distancia de su domicilio legal puedan ser incorporados para votar las categorías de orden nacional.

Y en lo que atañe a las últimas reformas del financiamiento, la mayoría de los especialistas coinciden en que aún resta por ver el análisis que hará la Justicia de los últimos informes de gastos de campaña presentados en las elecciones 2019, antes de poder formular un balance adecuado sobre el nuevo funcionamiento de la norma. Ahora bien, en perspectiva comparada, los organismos electorales en la Argentina han cumplido con una máxima que prima en los estudios de gobernanza electoral: el principal entramado de actores involucrados ha aceptado y confiado en los resultados publicados por estos organismos –tanto la Cámara Nacional Electoral como la Dirección Nacional Electoral han cumplido en este sentido. Inclusive en los procesos que plantearon controversias –tales como la hora de publicación del escrutinio provisorio de las generales presidenciales de 2015 o la carga de telegramas de la Provincia de Buenos Aires en las PASO 2017– sus respectivas resoluciones mantuvieron la confiabilidad en los resultados finales publicados.

Sin embargo, la cuestión de la imparcialidad de los órganos electorales no es menor, y en este sentido pensar en un ente descentralizado que cuente con una mayor autonomía y fortaleza de órgano electoral pareciera ser un desafío interesante, tendiente a garantizar una mayor independencia propia del área. Todos estos cambios apuntan a una mayor profesionalización y jerarquización de los miembros del organismo en un área sensible.

Otra cuestión, que hasta ahora sólo es considerada por una Acordada de la justicia electoral, tiene que ver con la regulación de la observación electoral. En la actualidad no existe en la Argentina legislación nacional sobre ese tema. Solamente la Cámara Nacional Electoral, a través de la Acordada 128/11, creó la figura del “acompañamiento cívico-electoral”. Es necesario legislar las funciones y las obligaciones de los observadores del proceso electoral, a fin de fortalecer las acciones de recopilación de información que permitan una mejor evaluación de cada proceso comicial. Podría ampliarse mediante una ley el alcance del “registro de observadores electorales”, a fin de incorporar organismos hoy vetados en el orden nacional, como las defensorías del pueblo y las observaciones internacionales. El registro finalizaría 30 días antes de la elección –sea primaria o general– y cada una de las organizaciones participantes debería presentar, en un plazo establecido por la legislación: a) un plan de observación electoral; b) un listado de observadores; y c) un compromiso de entregar ante el juzgado federal con competencia electoral del distrito, en un plazo no mayor a 35 días de la elección, un informe cuyo contenido debería hacer público el organismo electoral, para quien seguramente resultará un valioso insumo.

Por último, señalamos un tema que afecta por igual a todas las agrupaciones políticas y que emerge en forma reiterada en todos los procesos electorales. Es sabido que en nuestro sistema los fiscales partidarios cumplen un rol protagónico en la transparencia y el desarrollo de las elecciones, pero de acuerdo a la legislación electoral sólo pueden fiscalizar quienes sean electores del distrito (artículo 58 del Código Electoral Nacional). Ante ello, muchos partidos reclamaron la necesidad de trasladar sus fiscales a distintas partes del territorio, y mediante un fallo de 2017 la Cámara Nacional Electoral estableció que el mencionado artículo es inconstitucional, ya que además de propender a poner en mejores condiciones a unas agrupaciones por sobre otras, “lejos de proteger la integridad, transparencia y eficiencia del proceso electoral, establece una barrera para la designación de fiscales de mesa que, por no responder a criterios objetivos razonables, distorsiona las condiciones de control del acto electoral, así como dificulta la distribución y reposición de las boletas de votación”. Ante esa definición judicial se ha vuelto necesario adecuar en la ley los requisitos para desempeñarse como fiscal partidario en cualquier elección –primaria o general– posibilitando de esta manera que todo representante partidario pueda desempeñarse en cualquier mesa y establecimiento del país, independientemente del distrito donde sea elector. Esta modificación permitiría una mejor y más adecuada fiscalización por parte de todas las agrupaciones políticas.

Las propuestas planteadas no agotan en absoluto el debate sobre los desafíos que aún penden sobre nuestro sistema electoral. Apuntamos más bien a dar un puntapié sobre un camino a seguir en este contexto, en el que se abre una oportunidad de nuevos consensos necesarios para el sistema electoral.

 

Facundo Galván es politólogo, docente en carreras de Ciencia Política en UBA, UCA y USAL. Matías Petrasso es politólogo y abogado (UBA).

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