Experiencias recientes de concertación social

María del Carmen Feijoó

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Las recientes versiones y declaraciones periodísticas sobre futuras estrategias y mecanismos de concertación social, como la posible creación de un Consejo Económico Social –la mayor parte de ellas refiriéndose al tema como si se tratara de una novedad– me llevan a recordar que –lejos de serlo– se trata de un camino que fue explorado y practicado varias veces, por lo menos en los últimos 25 años de nuestra vida nacional. Entendiendo los procesos de concertación como mecanismos no ligados a formatos específicos, voy a recordar por lo menos tres eventos en los que esta cuestión estuvo en el centro del debate público y político. Lo que da origen a este texto es que además en los tres me ha tocado tener alguna participación.

 

La Reforma Constitucional

En primer lugar, el formato de Consejo Económico Social fue uno de los temas habilitados por la Ley 24.309 de Reforma de la Constitución Nacional del año 1994, en su artículo 3 inciso L. Que el mismo no haya sido finalmente incorporado al texto de la Constitución reformada no implica que fuera un tema irrelevante durante las sesiones. Más de 50 proyectos de creación de esa institución, vistos en retrospectiva, dan la pauta del interés por el tema, así como de las distintas perspectivas de los convencionales constituyentes que participamos. Los proyectos presentados se ajustan a los tipos de intervención que también suscitaron otros temas: en algunos casos, breves declaraciones de su pertinencia; en otros, extensos trabajos que revisan antecedentes nacionales e internacionales especialmente inspirados en la experiencia europea luego de la Segunda Guerra Mundial; en otros más, escarbando en los antecedentes nacionales, sobre todo los que se remontan al primer peronismo. En la mayoría de esos proyectos se entiende la creación de estos consejos como mecanismos de ampliación de la democracia y de consolidación de su legitimidad, mediante la incorporación de actores sociales que no se encuentran directamente representados por los partidos políticos; en otros casos, asoman ciertos matices de neocorporativismo que forman parte del pensamiento de algunas fuerzas políticas que estaban presentes en Santa Fe.

En la imposibilidad de revisarlos todos en el corpus de las 9.000 páginas que integran los ocho tomos documentales, me limité a revisar algunos en una búsqueda artesanal: al estar en papel, no se puede poner un descriptor en una base de datos y seleccionar en segundos el material que nos interesa, tal como hoy estamos acostumbrados. Es innecesario señalar que el contenido de los proyectos presentados se ajusta a la fórmula que habilita su tratamiento. En ese marco, y de acuerdo con la filosofía política de fondo, algunos tratan de extender las competencias de los consejos a crear, y otros de limitarlas. Los criterios para su integración, el número de participantes, las competencias y sus alcances son la forma en que se expresan esos sustratos políticos. Uno de los aspectos relevantes es la manera de entender y modelizar la relación con la sociedad civil, considerada generalmente como un espacio de ampliación democrática y, en un caso al que nos referiremos más adelante, simplemente como una expresión de los grupos de presión.

Por su densidad documental, conceptual y por su extensión, se destaca el proyecto del socialista Estévez Boero, que plantea a los consejos económico sociales como no vinculantes, pero de consulta obligatoria en los casos que la ley lo determine. Su objetivo es posibilitar el diálogo de diversos sectores de argentinos, condición indispensable para reafirmar la unidad nacional. El firmado por Juan Pablo Cafiero y otros legisladores del Frente Grande los plantea como espacio de consulta obligatoria para todo proyecto de carácter económico y social, que no podrá promulgarse, sancionarse o implementarse sin su previa opinión formulada por escrito. El de la legisladora radical Graciela Bercoff asigna una función consultiva amplia, extendida a la sociedad civil en temas de su competencia económico-social. Para el legislador peronista porteño Alberto Iribarne, las formas clásicas de la democracia representativa necesitan ser adecuadas para que ésta conserve sus atributos de legitimidad, incorporando nuevos actores. La referencia al Modelo Argentino del general Perón por la creación de un consejo para el proyecto nacional es un antecedente fundante. El legislador santafesino Bernardo Iturraspe lo diseña con una estructura asimilable a la de una universidad, liderada por un Consejo Superior e integrada por comisiones temáticas subordinadas al mismo. Profusos antecedentes históricos justifican la pertinencia de la iniciativa. Por su parte, el legislador peronista bonaerense Alberto Balestrini los articulaba, no sólo con partidos políticos, sino también con entidades intermedias. Para Eduardo Menem, se trataba de un cuerpo de consulta obligatoria, y para Héctor Masnatta, estaba inspirado en los avances institucionales del sistema de Naciones Unidas: una estructura tripartita creada por ley y cuyas facultades principales son el asesoramiento, la información al Congreso y la coordinación con otros órganos tripartitos nacionales. El que presenté como integrante del bloque del PJ bonaerense se extiende en consideraciones referidas a mis líneas de trabajo en aquel periodo, centradas en la manera de articular la vitalidad de los movimientos sociales con la institucionalidad de los partidos políticos, fenómeno que fue propio de esa etapa. Le asigna –al consejo económico social a crear– iniciativa legislativa y lo define como un organismo de derecho público. Por último, el de Elisa Carrió, “sugiere la no inclusión del consejo económico social como órgano consultivo de la Constitución Nacional”, pues “la influencia que los intereses creados ejercen sobre los órganos decisorios rehúye los debates abiertos y las votaciones de los consejos”: se trata de un proyecto presentado para que no se hiciera lo que habilitaba la ley que permitió la Reforma de la Constitución. Premonitorio, tal vez, porque pese al medio centenar de proyectos presentados, el tema nunca llegó a la plenaria y por lo tanto no formó parte del texto de la Constitución. Había una leyenda en los pasillos del Paraninfo santafesino que sostenía que eso había sido resultado de presiones insistentes del entonces ministro de Economía, Domingo Cavallo. Por lo tanto, dos artículos de la ley que habilitaba la reforma no se plasmaron en la nueva Constitución: el de los consejos y el de la capacidad de las provincias para formalizar regiones.

 

El Diálogo Argentino

Otra experiencia de concertación fue el Diálogo Argentino del año 2002. Convocado a instancias del Poder Ejecutivo, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y la Iglesia Católica, seguramente recordemos su electrizante presentación la noche del 14 de enero de 2002 en el patio del Convento de Santa Catalina transmitido por cadena nacional, en la que el presidente Eduardo Duhalde, el representante del PNUD, Carmelo Angulo, y monseñor Karlic llamaron a la ciudadanía al debate de los grandes problemas nacionales que afloraron en la crisis de 2001. En ese íntimo y recoleto espacio de la Iglesia resultó claro que había por lo menos un camino para abordar la emergencia. El desafío más urgente era desarrollar estrategias de lucha contra la pobreza. Para ello, se constituyeron diversas mesas sectoriales por las que pasaron más de mil representantes de distintas organizaciones: salud, socio-laboral, productiva, educación, reforma judicial y reforma política. Esa fase primera concluyó su trabajo con la elaboración de un documento denominado Construir la Transición que se entregó al presidente a fines de febrero de 2002. Algunas de las medidas concertadas fueron puestas en práctica inmediatamente. Sus resultados fueron espectaculares: solo digamos que la iniciativa de transferencias de ingresos del que después sería el Programa Jefas y Jefes de Hogar Desocupados se plasmó en esos debates.

Mi testimonio directo sobre las primeras sesiones es que, si los resultados fueron más que positivos, los procesos fueron complejos. Sería ilusorio pensar que, porque se tiende una mesa en medio de la crisis, se transforman inmediatamente las orientaciones de los actores. Los y las participantes eran los mismos que habían visto cómo el país se asomaba a la crisis, y no todos estaban exentos de responsabilidades por esos resultados. Por otro lado –en muchos casos–, pese al discurso altruista, predominaban los intereses particularistas y sectoriales, pero probablemente el hecho de sentirnos al borde del abismo permitió que esas rispideces si limaran y se expresaran en la opción por el bien común. Visto en perspectiva, si sus resultados prácticos fueron útiles para abordar la crisis, también lo fueron los simbólicos: la evidencia de que, aunque con dificultades, éramos capaces de escribir un proyecto destinado a potenciar la capacidad del país para abordar esa coyuntura trágica. Esa voluntad es la que tenemos que recuperar ahora, frente a la nueva etapa que se inicia.

 

Un Consejo Nacional

Por último, también puedo citar mi experiencia como secretaria ejecutiva del Consejo de Coordinación de Políticas Sociales creado en el marco de la crisis, con el objetivo de coordinar las políticas del sector. Participé de manera sistemática y hasta el cambio de gobierno en 2003 del Consejo Nacional de Administración, Ejecución y Control del Plan, estructura que estaba presidida por la ministra de Trabajo y se definía en su decreto de creación como espacio multisectorial, integrado por representantes del gobierno nacional, asociaciones de trabajadores y de empresarios, confesiones religiosas, ONGs y –aunque el decreto no los mencionaba de esta manera– piqueteros. La dinámica casi eclesial que tuvieron las sesiones del Diálogo Argentino era acá otra: la de los actores comprometidos con los pies en el barro.

Los intereses particularistas emergían a cada paso, tratando de maximizar los beneficios sectoriales. Conscientes de la crisis y de los riesgos que implicaba, algunos cedían un poco para salvar sus intereses. Otros se adentraban con honestidad, haciéndose cargo de la sorpresa que les producía el mundo de la pobreza. Pero, sobre todo, recuerdo el proceso de construcción de redes, generando diálogos comunes frente a intereses muchas veces contrapuestos. Recuerdo a los líderes de las organizaciones piqueteras –que trabajaron seria y sistemáticamente a lo largo de todo el proceso– llegando a la sala de reuniones del Ministerio de Trabajo con sus paquetes de diskettes con la información completa de los inscriptos que no cobraban, o de los no inscriptos que querían cobrar. Y también, las dificultades casi imposibles de remontar, como la que surgía del hecho de que los intendentes enfrentaban nuevos problemas, como la dificultad para habilitar las contraprestaciones que el plan requería porque no tenían mecanismos para asegurar a los beneficiarios frente a algún accidente en el desempeño de labores comunales; o simplemente no tenían recursos para proveer las herramientas necesarias. En fin, fue del tipo de proceso en el que una funcionaria-socióloga se decía continuamente a sí misma: “debería estar anotándolo”. Penosamente, no lo hice. De paso digamos que muchos análisis académicos sobre la implementación del Plan Jefas y Jefes carecen del registro de este tipo de problemas. Baste decir que el proceso por el cual en dos meses y medio se implementó la transferencia de fondos a un millón cuatrocientos mil titularizados del Programa tuvo lugar prácticamente sin corrupción.

Estos tres ejemplos –tan disímiles– muestran que son posibles la concertación y el diálogo para que se sienten a una misma mesa aquellos que tienen intereses aparentemente contrapuestos. Que la tan difundida grieta frente al bien común no deja de ser una semiverdad. Que hay condiciones para salir de esta crisis, creando plataformas comunes entre toda la ciudadanía. Y que ese camino necesita voluntad y liderazgo, no sólo de los dirigentes políticos, sino del conjunto de la población.

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