Las políticas de Salud Pública del gobernador Antonio Cafiero

Aritz Recalde

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“Queremos un Estado de Justicia. Ese es el ideal que desea alcanzar el gobierno bonaerense, porque cuando los hombres no sólo sean libres por sus expresiones sociales y políticas, sino cuando sean libres de sus necesidades básicas insatisfechas, cuando sean libres de la pobreza, de la marginación, de la presión social, cuando esas libertades se logren, podremos decir que se ha llegado al Estado de Justicia, de la mano del Estado de Derecho” (Antonio Cafiero)

“Los fundamentos filosóficos que orientan la política sanitaria son el producto de una ideología cuyo objetivo central es la justicia social, y en parte representan una versión actualizada de los principios doctrinarios de la llamada ‘sanidad justicialista’, concebida y ejecutada hace casi 50 años por el Dr. Ramón Carrillo, Primer Ministerio de Salud Pública argentino y pionero de la Medicina Social” (Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires, 1991).

 

Las propuestas de la campaña electoral del año 1987

“La Provincia deberá duplicar su capacidad hospitalaria instalada en el próximo quinquenio. Sin embargo, la verdadera revolución justicialista en el campo de la salud no deberá producirse ahora, como en 1945, en la ampliación de las instalaciones sanitarias fijas, sino en la atención de la salud ambulatoria con una concepción preventiva asistencial de atención progresiva de la salud, realizada por el equipo de salud familiar” (CEPARJ, 1986).

En las Bases para el Plan Trienal Justicialista los equipos técnicos nucleados en el Centro de Estudios para la Renovación Justicialista (CEPARJ) puntualizaron que “la salud es un derecho esencial con la condición de bien social y por lo tanto ajeno a las condiciones de lucro y especulación de la economía de mercado” (CEPARJ, 1986: 7). A partir de este concepto, incluyeron a la salud como un componente central de la justicia social y consideraron que el Estado tenía que garantizar su pleno derecho a todos los bonaerenses. Promovieron una gestión descentralizada, participativa y articulada entre los distintos niveles del sector público, social y privado. Las Bases incluyeron una iniciativa de “Programa Provincial de Atención Ambulatoria y Domiciliaria de la Salud” y propugnaron la transformación del Ministerio de Salud en el Ministerio de Salud y Acción Social. El Instituto de Obra Médico Asistencial (IOMA) sería “gobernado por sus afiliados de acuerdo con las formas y condiciones que las organizaciones gremiales involucradas convengan oportunamente”. Se crearía el IOMA para “Trabajadores Autónomos”. El Instituto sería regionalizado y proponían sancionar un Vademécum Terapéutico Provincial (CEPARJ, 1986: 8, 13). El CEPARJ planteó que las obras sociales debían ser administradas por las organizaciones sindicales que las crearon y que las financian. El Estado tenía la tarea de garantizar una efectiva solidaridad interna dentro del sistema, tendiendo a reducir las asimetrías de tamaño y de cantidad de afiliados.

 

La opinión de las organizaciones libres del pueblo

“La intervención de los representantes de la comunidad organizada en la deliberación, en la toma de decisiones, en la asunción de responsabilidades, en la ejecución y control de los servicios y acciones de salud, constituye el proceso de la Participación Social en el Sistema de Salud y es el instrumento sectorial de la democracia social” (Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires, 1991).

Entre los meses de marzo y de octubre del año 1988, la Dirección de Entidades de Bien Público de la provincia realizó seis encuentros regionales de reflexión en las localidades de Quilmes, Moreno, Olavarría, Necochea, Bahía Blanca y San Nicolás. Intervinieron miembros de sociedades de fomento, clubes y entidades deportivas, hogares policiales, cooperadoras, centros nativistas, centros de jubilados y pensionados, cooperativas, talleres protegidos, mutuales, bibliotecas y de bomberos voluntarios (Dirección de Entidades, 1989). La dinámica de los encuentros fue de reflexión conjunta en comisiones temáticas y una de ellas trató el eje Salud Pública. Las Entidades de Bien Público propusieron:

  • retomar el modelo de Ramón Carrillo que postuló una perspectiva integral de las políticas de salud;
  • promover la participación comunitaria en la planificación de la salud y crear cuerpos de voluntarios;
  • implementar planes de vacunación;
  • subsidiar las salas de primeros auxilios municipales y otorgarle prioridad a la atención primaria de la salud;
  • implementar campañas de concientización utilizando los medios de comunicación y formular un boletín informativo de salud;
  • permitir que los hospitales atiendan a los afiliados del PAMI;
  • agilizar la implementación del Vademécum Provincial único;
  • realizar campañas de prevención y de detección temprana del cáncer;
  • realizar campañas de detección de Diabetes Oculta y facilitar los tratamientos;
  • implementar campañas sobre el peligro de la drogodependencia y crear centros de rehabilitación;
  • promover salas geriátricas en hospitales y Hogares de Día en acuerdo con los gobiernos municipales y provinciales y con los centros de jubilados;
  • impulsar políticas de discapacidad;
  • implementar programas de salud alimentaria;
  • reducir la contaminación y principalmente los desechos industriales e impulsar la apertura de espacios verdes y de áreas recreativas.

 

Floreal Ferrara y el ATAMDOS de 1987

“Hoy debemos acercar al médico a la familia y sólo en caso en que se detecte una enfermedad debe intervenir el hospital, pero antes hay toda una tarea que realizar. Una tarea que antiguamente desarrollaba el médico de cabecera. Era un hombre esforzado, que sabía no sólo prevenir y curar al enfermo, sino que también atendía las necesidades psíquicas de la familia. El médico era una institución familiar que se fue perdiendo” (Antonio Cafiero)

Floreal Ferrara era un destacado médico sanitarista y ya había ocupado la cartera de Salud durante la gobernación de Oscar Bidegain en el año 1973. En el número 1 de la Revista del CEPARJ Ferrara publicó el artículo “Farmacodependencia”. Allí proponía implementar una política de salud preventiva desde la escuela, los Centros de Salud, las Sociedades de Fomento, los clubes de barrio, los Centros Asistenciales y las instituciones vecinales. Impulsaba la labor interdisciplinaria y la intervención comunitaria para facilitar el diagnóstico precoz y el correcto tratamiento de la salud (Ferrara, 1987).

Una vez designado por Cafiero como ministro del área, Ferrara elaboró un Plan Provincial de Salud que se integró al Plan Trienal de Gobierno 1989-1991 (Síntesis Bonaerense, 1988: 53) y puso en marcha el programa de Atención Ambulatoria Domiciliaria de Salud (ATAMDOS). La propuesta tenía como objetivo la atención preventiva y domiciliaria de la salud a partir de un equipo interdisciplinario de médicos, enfermeros, psicólogos y trabajadores sociales. Los equipos tendrían a cargo un barrio y un centenar de familias, a las que atenderían aplicando una perspectiva integral e interdisciplinaria de la salud. Se garantizaría a los pacientes el acceso gratuito a medicamentos, radiología, laboratorios y la internación, de ser necesario.

El Ministerio de Salud y el propio Antonio Cafiero proponían recuperar la figura del médico familiar, no ya como individuo, sino “como un conjunto de hombres que viene a sustituir de una manera más compleja al viejo médico de cabecera. Este equipo interdisciplinario no va a ser un conjunto de burócratas, sino un grupo de profesionales unidos por una misma vocación” (Síntesis Bonaerense 1988: 52).

El ATAMDOS estaba gestionado por un Consejo de Administración elegido por las mismas familias. En una entrevista del mes de marzo de 1988, Ferrara puntualizó que pondrían en funcionamiento mil equipos y que la comunidad sería protagonista en la gestión y en el control del programa: “estamos con esto consolidando la posibilidad de que el pueblo defienda la Democracia, que el pueblo sea el artífice de su propio destino” (Ferrara, 1988: 11).

 

La Política Provincial de Salud de 1988 a 1991

“La medicina como ciencia adquiere valor social y justifica su existencia, cuando es capaz de aplicarse en beneficio de la salud del hombre y de los pueblos” (Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires, 1991).

Ginés González García es médico sanitarista y era asesor del Bloque Justicialista de la Cámara de Diputados de la Nación cuando asumió como ministro de Salud en lugar de Floreal Ferrara, el 15 de julio del año 1988. En el año 1991 el Ministerio de Salud bonaerense publicó un informe sobre su gestión. Lo tituló La Salud en la Provincia de Buenos Aires, política provincial de salud 1988-1991. Allí se señaló que la salud es un derecho personal y también social y que el Estado era el encargado de ejecutar, regular, planificar y controlar las acciones. Como un balance general de la etapa, se puntualizó que entre 1988 y 1991 se atendieron 18 millones de consultas en los más de mil establecimientos, entre Hospitales y Unidades Sanitarias bonaerenses. Solamente en 1990 se realizaron 520.000 internaciones y esa cantidad implicó un aumento del 25% en relación a 1984 (Ministerio de Salud, 1991: 20).

 

La declaración de la Emergencia Socio Sanitaria

El contexto socioeconómico de implementación del programa de salud era crítico. La hiperinflación, la caída del PBI, el aumento de la desocupación y la pobreza generadas por el gobierno de Raúl Alfonsín incrementaron “notablemente la demanda de los servicios públicos por encima del aumento poblacional” (Ministerio de Salud, 1991: 13). El Ministerio de Salud puntualizó que “la salud y la enfermedad son fenómenos de compleja y múltiple causalidad, fuertemente determinados por las condiciones sociales y económicas del pueblo, tales como la alimentación, la vivienda, el ingreso familiar, la ocupación, los hábitos culturales y la pertenencia a una clase o sector social determinado. La pobreza, la marginalidad, el hacinamiento, la desocupación, la subalimentación, son situaciones que padece aún grandes sectores de nuestro pueblo y se reflejan en el deterioro de su estado de salud y en el mayor riesgo de enfermar y morir” (Ministerio de Salud, 1991: 6). En base a este diagnóstico, a mediados del año 1989 la Gobernación declaró la emergencia socio sanitaria.

 

La participación social en las políticas de salud

La política de salud se desarrolló de manera participativa, democratizando el conocimiento científico y técnico y construyendo una agenda de intervención planificada con la comunidad. Durante la gobernación de Antonio Cafiero la planificación de las políticas de salud dejó “de ser una operación técnica y administrativa realizada por funcionarios desde una perspectiva institucional, para convertirse en un proceso colectivo de elaboración de decisiones construidas con el concurso de una diversidad de actores y al servicio del conjunto del pueblo” (Ministerio de Salud, 1991: 10).

Ginés González implementó el Pacto Social de Salud y creó los Consejos Municipales de Salud, los Consejos de Administración Hospitalaria y los Consejos Regionales de IOMA (Ministerio de Salud, 1991: 29). El Pacto Social constituyó un ámbito de deliberación y de concertación para la planificación participativa de la salud. Se formaron comisiones interinstitucionales para articular los sistemas de información, implementar programas y formular políticas de medicamentos. Intervinieron empresarios del sector, sindicatos y representantes de los distintos niveles de gobierno. El Pacto facilitó los acuerdos básicos para lanzar el Formulario Terapéutico, la prescripción por nombre genérico (Decreto 565/90), la norma de categorización de clínicas y sanatorios (Decreto 3280/90) y la apertura de una Comisión de Ética. El Ministerio organizó el Primer y el Segundo encuentros bonaerenses de Salud y de allí surgieron varios de los lineamientos del proyecto de Ley de Medicamentos que Cafiero presentó en la legislatura en 1991 (Ministerio de Salud, 1991b).

 

Descentralización del Sistema de Salud

“Estamos ratificando la política de descentralización en salud, porque queremos llevar asistencia a la base misma de la comunidad y brindar atención sanitaria a los sectores más desprotegidos de la sociedad” (Antonio Cafiero)

“Coincidimos en que desde el poder se deben dictar la políticas, porque se tiene una visión global, abarcativa, pero que se debe descentralizar la ejecución porque, en nuestro caso, la visión desde La Plata de los problemas de cada lugar no es tan precisa ni tan acabada como la que tienen los que viven los problemas en el propio lugar de los acontecimientos” (Ginés González García, Síntesis Bonaerense, 1989: 93).

Con la finalidad de garantizar el financiamiento de la descentralización de la gestión pública, la Provincia sancionó la Ley 10.752 de 1988 que aumentó la coparticipación municipal del 14,14% al 16,14% del total de los ingresos. Esta reforma permitió elevar el porcentaje de los recursos coparticipables destinados a la salud, que se acrecentaron del 35% al 37%. La Gobernación aumentó el giro total de fondos a las dependencias sanitarias un 11% en 1990 y un 57% en 1991 (Ministerio de Salud, 1991: 36). Favoreciendo la participación comunitaria, el gobierno impulsó la descentralización de los servicios de salud en tres niveles:

  1. Descentralización regional. Se potenció la tarea de las once regiones sanitarias y con este objetivo el gobernador creó una Subsecretaría de Descentralización Regional (Decreto 5493/89).
  2. Descentralización municipal. El gobierno impulsó el Programa Pro-Salud que asistió técnica y financieramente a los municipios. En 1989 el programa entregó 46 ambulancias y 5,4 millones de vacunas y promovió tareas de saneamiento ambiental y de erradicación de basurales (Síntesis Bonaerense, 1989: 32). Entre los años 1990 y 1991 se firmaron 70 convenios de concertación de políticas con municipalidades. Se crearon Consejos Municipales de Salud con miembros de ambos niveles gubernamentales y con organizaciones intermedias, y en 1991 ya funcionaban en 22 localidades de la provincia.
  3. Descentralización hospitalaria. Cafiero impulsó la Ley 11.072 de 1991 que permitía transformar a los hospitales “en entes descentralizados sin fines de lucro, con participación de los trabajadores del equipo de salud, así como de la comunidad en su conducción”. El artículo 3 de la ley puntualizó que “los hospitales incorporados al proceso de descentralización tendrán como objetivo desarrollar las actividades de fomento, protección, recuperación y rehabilitación de la salud que aseguren, en forma coordinada con los restantes efectores sanitarios de distinta complejidad y dependencia, la atención sanitaria de la población”. En el año 1991 cinco hospitales zonales fueron descentralizados (Ministerio de Salud, 1991: 49). El Hospital Descentralizado era dirigido por un Consejo de Administración integrado por representantes del Ministerio de Salud en forma mayoritaria, trabajadores profesionales y no profesionales, y por miembros de la comunidad. La Ley 11.072 y el decreto reglamentario 2370/91 crearon un Consejo Asesor con cinco miembros “correspondientes a instituciones educacionales, fabriles, bancarias, comerciales, gremiales, deportivo-sociales y de servicio, representativas de la comunidad”. Sus delegados participaban de las reuniones del Consejo de Administración con voz, pero sin voto.

 

La política de salud desde una perspectiva integral

El Ministerio impulsó una perspectiva integral de la salud y canalizó muchas de las expectativas identificadas en el encuentro organizado por la Dirección de Entidades de Bien Público de la Provincia en 1988. En el informe La Salud en la Provincia de Buenos Aires se destacó la importancia que tenían el cuidado ambiental, el control de alimentos y la elaboración de tareas sociales y culturales. El documento puntualizó que “las acciones de salud, junto a las de educación, vivienda, seguridad y acción social, constituyen el núcleo de la política de solidaridad social del gobierno provincial, que procura la equidad en el acceso a los servicios de bienestar para todos los sectores de la sociedad bonaerense” (Ministerio de Salud, 1991: 14).

Atención a la infancia y a la maternidad

  • Plan Recreativo, alimentario y de prevención de la salud (PRAPS). La situación de la niñez era sumamente frágil por la crisis económica y, según el ministro Ginés González, en la provincia morían alrededor de 6.000 niños antes de los doce meses de vida, casi mil de ellos por causas directa e indirectamente relacionadas con la desnutrición (Síntesis Bonaerense, 1989: 19, 94). El PRAPS surgió para enfrentar ese difícil escenario y lo ejecutaban los ministerios de Salud y de Acción Social y la Dirección General de Escuelas. Se inició en 1987 con 150.000 niños y en 1988 tuvo la participación de 250.000. El Plan otorgaba alimentación diaria y atención médica y odontológica.
  • Programa de Movilización Sanitaria Salud con el Pueblo: se orientó a la prevención y a la asistencia en el primer nivel. Atendió a poblaciones en riesgo socio sanitario, principalmente embarazadas y menores de 5 años. Las primeras acciones fueron realizadas en 1990 y se instalaron 57 opuestos móviles y 41 puestos fijos en acuerdo con las municipalidades. Los puestos móviles eran trailers equipados y con dos pediatras, un o una obstetra, un ginecólogo o ginecóloga y dos enfermeras o enfermeros vacunadores (Síntesis Bonaerense, 1990: 77). Se implementaron actividades de clínica médica, pediatría, ginecología, enfermería y apoyatura de servicio social. Entre 1990 y 1991 se atendieron un millón de consultas, siendo el 60% de ellas pediátricas.
  • Programa Materno Infantil: se implementó en las Unidades Sanitarias y en los Centros de Salud provinciales y municipales. Se efectuó un control y un seguimiento del crecimiento, el desarrollo y la nutrición infantil. Se desarrollaron controles obstétricos, de patologías prevalentes y de odontología. El programa produjo material educativo, divulgó información de las campañas de salud provinciales y articuló la tarea con otros programas nacionales y municipales. La provincia distribuyó más de 1,8 millones de kilos de leche en polvo y se equiparon 127 hospitales en esta área.
  • Campañas de vacunación infantil. En el año 1988, bajo la consigna “Que la enfermedad no nos gane, vacunemos a los pibes”, el Ministerio inició una campaña masiva de vacunación, aplicando 350.000 dosis a niños. Los equipos de salud realizaron visitas al territorio en las distintas regiones sanitarias (Síntesis Bonaerense, 1988: 53). En 1990 el Ministerio informó que se vacunó al 94,3% de los niños y presentó las siguientes cifras: 3.640.460 niños inmunizados, 100% protegidos por la BCG, 5.238.150 dosis entregadas y 1.600 sitios de vacunación (Síntesis Bonaerense, 1990: 77). En 1991 habían bajado las cifras de mortalidad infantil (Ministerio de Salud, 1991b).

Políticas de prevención

  • Control y prevención de enfermedades: la Gobernación elevó los niveles de vacunación Oral Polivirus y disminuyó los casos de Tétanos, Difteria y Poliomielitis. Inauguró por primera vez en la Provincia las campañas de prevención del Virus de Inmunodeficiencia Humana (HIV). Se trabajó sobre la población de las barriadas bonaerenses y en las instituciones penitenciarias (Síntesis Bonaerense, 1988: 53).
  • En 1991 se conformó una Comisión Provincial del Cólera y se implementaron jornadas solidarias con participación comunitaria.
  • El Ministerio ejecutó acciones de control de hipertensión y de prevención y diagnóstico temprano del cáncer mamario.
  • Campañas de prevención de alcoholemia y de atención de accidentes, favoreciendo la celeridad de actuación en incendios o inundaciones.
  • Jornadas de Salud Mental, asistiendo a la comunidad en temas de prevención y de atención de drogodependencia.
  • Campañas de salud ambiental, implementando acciones gubernamentales con distintos ministerios en temas de desinfección y desinsectación, de fiscalización de complejos industriales, de análisis de aguas y de control de residuos.
  • Fiscalización sanitaria, controlando productos bromatológicos, vacunas y sueros (Ministerio de Salud, 1991).

Programas de producción y de compra de medicamentos

  • Tal cual había propuesto el CEPARJ en la campaña, el Ministerio de Salud implementó el “Formulario Terapéutico de la Provincia”, siendo de uso obligatorio para los hospitales y para IOMA. Era indicativo para las Obras Sociales y para la comunidad. Antonio Cafiero sancionó el Decreto 565/90 que autorizó a médicos y odontólogos a prescribir medicamentos por su nombre genérico y no por su marca comercial.
  • La provincia implementó programas de fiscalización y de control de calidad de medicamentos y de instituciones y aprobó el Decreto 3280/90 que definió por primera oportunidad en la provincia parámetros de categorización de establecimientos (Ministerio de Salud, 1991). Con la flamante normativa se realizó una recategorización de clínicas, sanatorios y demás establecimientos existentes (Síntesis Bonaerense, 1990: 80).
  • El Laboratorio Central de Salud Pública produjo dos millones de dosis anuales de la vacuna BCG liofilizada desde 1989. El Ministerio inició la producción de la vacuna triple, cubrió el 100% de la vacuna antirrábica y fabricó sueros.
  • La implementación del Formulario Terapéutico, la prescripción de medicamentos por su nombre genérico y la producción farmacológica estatal permitieron un importante ahorro presupuestario en IOMA y en el resto del sistema de salud.
  • El gobernador Cafiero impulsó un proyecto de regulación provincial de los medicamentos. La iniciativa ingresó a la Cámara de Senadores en agosto de 1991 y finamente fue aprobada y sancionada durante la gobernación de Duhalde con la Ley 11.405 de 1993 y el Decreto 2190/93.

 

Las políticas de capacitación del personal

Se implementaron cursos y carreras a través del Departamento de Enseñanza de la Salud Pública, Enfermerías, Diagnóstico y Tratamiento y Servicio Social. Se privilegió el área de enfermería y el Ministerio impulsó la apertura de carreras de formación profesional y el dictado de cursos específicos. En 1990 se inició un Bachillerato de Salud Pública de adultos en convenio con la Dirección General de Escuelas y Cultura. Dictó cinco cursos con 250 estudiantes cada uno (Ministerio de Salud, 1991: 43). Las Becas Asistenciales y de Residencias fueron orientadas a los programas de descentralización de la salud y se priorizaron las especialidades de medicina general, pediatría, toco-ginecología y anestesiología. Entre 1988 y 1991 se otorgaron mil becas y en 1991 se asignaron 850 residencias. A partir de 1990 y por primera vez en la provincia se ofreció la Residencia en Administración y Salud y Seguridad Social en acuerdo con IOMA y la UNLP (Ministerio de Salud, 1991: 49). La Gobernación impulsó acciones de capacitación para potenciar la descentralización e implementó el Curso de Planificación Local Participativa y diversos Talleres Regionales con colaboración de la Organización Panamericana de la Salud (Ministerio de Salud, 1991: 27).

 

Mejoramiento de la infraestructura en salud

Antonio Cafiero sancionó la Ley 11.054 de 1991 que impulsó la “Construcción, Terminación y Refuncionalización de Establecimientos Hospitalarios”, reglamentada con el Decreto 1756/91. La iniciativa se implementó con un crédito del Estado español de 50 millones de dólares. Contempló la construcción y el equipamiento de cuatro hospitales de 160 camas cada uno, ubicados en las localidades de Almirante Brown, Tres de Febrero, General Sarmiento y Merlo (Síntesis Bonaerense, 1990: 76). Se asignaron recursos para la terminación de los nosocomios de Florencio Varela, Berazategui y La Matanza. Se empezó el trabajo de refuncionalización de otros 18 hospitales (Ministerio de Salud, 1991: 36, 44).

En 1990 se adquirió el primer equipo computacional para implementar el Sistema Único de Información en los hospitales interzonales. El objetivo del sistema era hacer más rápida la atención y el acceso de manera inmediata a información sobre la cantidad de prestaciones y el tipo de patologías. La nueva tecnología permitía un seguimiento de la ejecución presupuestaria de los insumos hospitalarios (Síntesis Bonaerense, 1990: 79).

 

Bibliografía citada

González García G (1988): “Una política de puertas abiertas”. Síntesis Bonaerense, 6, Subsecretaría de Prensa.

Ferrara F (1987): “Farmacodependencia”. Revista de Centro de Estudios para la Renovación Justicialista, 1.

Ferrara F (1988): “Para el pueblo lo que es del pueblo”. Boletín del Partido Justicialista de la Provincia de Buenos Aires, 11.

Ministerio de Salud (1991): Política Provincial de Salud 1988-1991. La Plata, Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires.

Ministerio de Salud (1991b): Al gran pueblo bonaerense, ¡salud! La Plata, Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires.

Síntesis Bonaerense (1988): Cafiero y el Pueblo, un año después, un proyecto en marcha. La Plata, Dirección Provincial de Prensa de Buenos Aires.

Síntesis Bonaerense (1989): Transformaciones, concertación, solidaridad, descentralización, participación. Dirección Provincial de Prensa de Buenos Aires.

Síntesis Bonaerense (1990): Después de tres años de gobierno. Dirección Provincial de Prensa de Buenos Aires.

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